ابطال دستور وزیر کشور و بخشنامه های برخی از استانداران کشور درخصوص اعلام غیر قانونی بودن دفاتر نظارتی شورای نگهبان

تاریخ : 23/6/1382 کلاسه پرونده : 82/504 شماره دادنامه : 229

رای هیات عمومی دیوان عدالت لداری
مطابق اصل 99 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مسئولیت خطیر نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری ، ریاست جمهوری ، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی به شورای نگهبان تفویض شده و بشرح ماده 3 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1365 قلمرو وظایف و اختیارات آن شورا متضمن نظارت برکلیه مراحل و جریانهای انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیاتهای اجرائی و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حسن جریان انتخابات تبیین و تعیین گردیده است . نظر باینکه توفیق شورای نگهبان در جهت تحقق اهداف مقنن الزاما منوط به اتخاذ تصمیمات و روشهای قانونی و سازوکارهای متناسب توسط شورای مذکور است و به صراحت تبصره یک ماده 11 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1378 در جهت اعمال نظارت بر انتخابات کلیه وزارتخانه ها ، سازمانها و ادارات و نهادهای قانونی و موسسات دولتی و وابسته به دولت و شهرداریها و موسسات عمومی موظفند حسب درخواست شورای نگهبان و هیاتهای منصوب از جانب آن ، کارکنان خود را و همچنین وزارت کشور ، استانداران ، فرمانداران و بخشداران موظفند امکانات لازم را در اختیار آنان قراردهند و از طرفی تشخیص نحوه و چگونگی اعمال حاکمیت در قلمرو شمول قانون و محدوده آن و انطباق یا عدم انطباق آن با مقررات از محدوده اختیارات وزارت کشور خارج است . بنابراین اطلاعیه وزارت کشور و بخشنامه های استانداران که دفاتر نظارتی منتخب و منصوب شورای نگهبان را غیر قانونی اعلام داشته و فرمانداران و سایر مراجع و مقامات اجرائی را مکلف به خودداری از تامین نیروی انسانی و امکانات لازم برای دفاتر مذکور کرده است ، خلاف اهداف و احکام قانونگذار در خصوص مورد و خارج از حدود اختیارات استانداران مذکور تشخیص داده می شود و مستندا به قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می گردد . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - دری نجف آبادی

شماره : ه-/82/504 26/6/1382
مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری .
شاکی : قائم مقام دبیر شورای نگهبان .
موضوع شکایت و خواسته : ابطال دستور وزیر کشور و بخشنامه های برخی از استانداران کشور درخصوص اعلام غیر قانونی بودن دفاتر نظارتی شورای نگهبان ( 1- بخشنامه مورخ 23/5/1382 استاندار آذربایجانغربی 2 - بخشنامه شماره 1/17282 مورخ 26/4/1382 استاندار زنجان 3 - بخشنامه شماره 10/50025 مورخ 21/5/1382 استاندار خراسان 4- بخشنامه شماره 101/س مورخ 25/5/1382 معاون سیاسی امنیتی استاندار ایلام 5 - بخشنامه شماره 1/8932 مورخ 26/5/1382 استاندار کهکیلویه و بویراحمد 6 - بخشنامه شماره 1/16940 مورخ 1/6/1382 استاندار چهارمحال و بختیاری 7- بخشنامه شماره 69527 مورخ 29/5/1382 استاندار قزوین 8 - بخشنامه شماره 1/27696 مورخ 25/5/1382 استاندار یزد )
مقدمه : قائم مقام دبیر شورای نگهبان طی شکایتنامه تقدیمی اعلام داشته اند ، بنابر اخبار و مصاحبه ها و اظهارات منتشره در مطبوعات کشور وزیر کشور در تاریخ 18/5/1382 در جمع استانداران اعلام نموده است که دفاتر نظارت شورای نگهبان در استانها غیر قانونی است و مسئولان اجرائی زیرمجموعه خود را ابتدائا به برخورد با دفاتر نظارتی شورای نگهبان در استانها و سپس عدم همکاری با آنها موظف ساخته است و در تاریخ 22/5/1382 نیز سخنگوی وزارت کشور اعلام داشته است
( دستور وزیر کشور به استانداران مبنی بر برخورد نظارتی شورای نگهبان یک دستور رسمی است . از این رو به صدور ابلاغیه مجدد نیازی نیست . )
در پی این اظهارات برخی از استانداران و فرمانداران کشور بخشنامه های یکسانی را صادر و با غیر قانونی اعلام کردن دفاتر نظارتی شورای نگهبان عدم همکاری با این دفاتر را به کلیه دستگاهها و نهادها تکلیف کرده اند . از آنجا که این اظهارات و بخشنامه ها به دلایل زیر خارج از صلاحیت مقامات مذکور در قوه مجریه و برخلاف صریح برخی از اصول قانون اساسی و قوانین عادی است تقاضای ابطال موارد فوق الذکر را دارد .
مستند بخشنامه های مکرر استانداران مصوبه 28/7/1377 شورای عالی اداری به شماره 602/12 می باشد . شورای عالی اداری بموجب مصوبه مذکور تصمیم به تعیین حدود اختیارات و وظایف استانداران گرفته است درحالی که اختیارات استانداران مسبوق به لایحه قانونی اختیارات استانداران مصوب 1359 شورای انقلاب اسلامی است و طبق ماده 15 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب تیرماه 1362 مجلس شورای اسلامی حدود وظایف و اختیارات مسئولان واحدهای تقسیمات کشوری از جمله استانداران بایستی به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد .
اصولا تعیین اختیارات قانونی استانداران شان قانونگذار است و نمی توان با تصویب شورای عالی اداری حیطه وظایف استانداران را تعیین نمود . موارد متعددی از این اختیارات که مستند بخشنامه های مورد شکایت قرارگرفته است دخالت در وظایف نهادهای ناشی از قانون اساسی نظیر شورای نگهبان و قوه قضائیه است . مانند بندهای 17 و 29 ماده 2 این مصوبه که نظارت بر همه پرسی و کلیه انتخابات که بموجب قانون برگزار می گردد و نیز نظارت برحسن اجرای قوانین و مقررات را مطلقا در حوزه اختیارات استانداران قرارداده است . علیهذا از آنجا که اظهارات و بخشنامه های فوق الذکر مانع اعمال نظارت استصوابی و عام شورای نگهبان برکلیه مراحل و امور مربوط به انتخابات می باشد که شامل تدارک مقدمات لازم برای تحقق نظارت از جمله ایجاد دفاتر نظارتی شورای نگهبان نیز می شود . اصولا تاسیس دفاتر نظارتی شورای نگهبان مبتنی بر اختیارات ذاتی این شورا و برای انجام وظیفه سنگین نظارت برانتخابات است و این امر در جریان برگزاری بیش از 20 مورد انتخابات سراسری صورت پذیرفته است . مگر عقلا و منطقا ممکن است بدون وجود دفاتر و رابطین در مراکز استانها و حوزه های انتخابیه ، شورای نگهبان بتواند وظایف نظارتی خود را انجام دهد؟ لذا مستندا به ذیل اصل 170 قانون اساسی و ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال دستور وزیر کشور و بخشنامه های همسان استانداران را در این مورد خواستار است .
سرپرست دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان مدیریت و برنامه ریزی در پاسخ طی نامه شماره 113286/1602 مورخ 18/6/1382 اعلام داشته اند ، با عنایت به یکی از بندهای تبصره 31 قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی ، اجتماعی فرهنگی جمهوری اسلامی ایران بالصراحه تعیین وظایف استانداران و فرمانداران و نحوه نصب و عزل آنها و همچنین چگونگی ارتباط آنها با مسئولین دستگاههای اجرائی به شورای عالی اداری محول گردیده است . با تجمیع دو بند از تبصره مذکور شورای عالی اداری مجاز به تعیین وظایف استانداران و فرمانداران و همچنین متناسب کردن اختیارات آنان با مسئولیتهای محوله در استان بوده است و مصوبات شورا در این زمینه از وجاهت قانونی لازم برخوردار است و قوانین و مقررات قبلی من جمله لایحه قانونی اختیارات استانداران کشور جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1359 و همچنین ماده 15 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب تیرماه 1362 مجلس شورای اسلامی در زمینه مورد بحث نمی تواند مورد استناد قرارگیرد . نظارتی که استانداران بر امر همه پرسی و برگزاری انتخابات اعمال می نمایند صرفا در حدود وظایفی است که قانونا در زمینه های برگزاری انتخابات برعهده دارند و به هیچ وجه مخل وظایف نظارتی شورای نگهبان در برگزاری همه پرسی و انتخابات نمی باشد . دررابطه با تاسیس دفاتر نظارتی شورای نگهبان به استحضار می رساند که طبق ماده واحده قانون تشکیلات شورای نگهبان مصوب10/8/1377 مجلس شورای اسلامی که در تاریخ 20/8/1377 به تایید شورای نگهبان نیز رسیده است مقررگردیده ( شورای نگهبان می تواند به منظور انجام هرچه بهتر وظایفی که بموجب قانون اساسی به عهده دارد تشکیلات خود را تهیه و پس از تصویب مجلس شورای اسلامی به مرحله اجراء درآورد . ) که تاکنون تشکیلاتی تحت عنوان دفاتر نظارت و بازرسی استانها به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسیده است . درصورتی که تاسیس دفاتر مذکور برای انجام امر انتخابات ضرورت می داشت شورای نگهبان می بایست در اجرای قانون یادشده اقدامات لازم را برای تصویب قانون بعدی انجام می داد و صرفا استناد به ضرورت عقلانی و منطقی وجود این دفاتر کفایت ندارد . با عنایت به موارد فوق درخواست رد شکایت مطروحه را دارد .
معاون حقوقی و امور مجلس وزارت کشور در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 6/11563 مورخ22/6/1382 اعلام داشته اند ، تشکیلاتی موسوم به دفاتر بازرسی و نظارت بر انتخابات در ایام غیر از انتخابات مغایر با قوانین فعلی انتخابات ونظارت است و در انتخابات برگزارشده از اول انقلاب تاکنون سابقه ندارد که چنین دفاتری در امر نظارت انتخابات مداخله نمایند . زیرا سازوکار مقرر در قوانین انتخابات به گونه ای است که وجود تشکیلات نظارتی از حیث زمانی موقت بوده و مختص زمان برگزاری انتخابات است و در هیچ قانونی صراحتی در تداوم این تشکیلات وجود ندارد و مسئولان تقسیمات کشوری در ایامی غیر از انتخابات ملزم به همکاری با این دفاتر نیستند بلکه حتی وظیفه دارند از مصرف بودجه و امکانات عمومی در یک امر غیرمجاز و غیر قانونی جلوگیری بعمل آورند و در ایام انتخابات نیز جهت رعایت قانون صرفا مکلف به همکاری با هیاتهای نظارت در حیطه قوانین و مقررات مربوطه هستند . براساس اصل 99 قانون اساسی جمهوری اسلامی ( شورای نگهبان نظارت بر انتخاب مجلس خبرگان رهبری ، رئیس جمهور ، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی را برعهده دارد . ) و برابر ماده یک قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1365 پیش از شروع انتخابات از سوی شورای نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد ( بعنوان هیات مرکزی نظارت بر انتخابات . . . ) به وزارت کشور معرفی می شوند و به طوری که در قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1378 تصریح شده است وظایف نظارتی شورای نگهبان در این قانون تعیین و احصاء شده است . باتوجه به مراتب فوق استنباط می گردد که اصل 99 قانون اساسی با تصویب قوانین عادی نظارتی ، ظهور و دارای معنا می شود و لذا بخشنامه های استانداران به هیچ وجه مانع نظارت شورای نگهبان نیست . ازطرف دیگر برابر ذیل اصل 62 قانون اساسی شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و کیفیت انتخابات را قانون تعیین خواهدکرد . لذا ذیل اصل حاکی از این امر است که صرف نظر از امر نظارت سایر موارد برطبق قانون انتخابات ملاک عمل خواهدبود که در این راستا می توان به ماده 25 قانون انتخابات مصوب سال 1378 اشاره نمود که بموجب آن حسن جریان انتخابات با وزارت کشور است . شورای نگهبان در خارج از وظایف نظارتی ، تحت حاکمیت قوانین و مقررات عمومی کشور است . دراین خصوص می توان به موارد ذیل اشاره نمود :
1- براساس ماده واحده قانون تاسیس دبیرخانه شورای نگهبان مصوب 1360 ، شورای نگهبان به تناسب وظایفی که در قانون اساسی برعهده آن گذاشته شده دارای تشکیلات اداری مخصوص بخود خواهد بود که نمودار سازمانی آن به تصویب کمیسیونهای امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی خواهدرسید . حسب تبصره یک قانون مذکور بودجه شورای نگهبان از طریق دولت در لایحه بودجه کل کشور منظور و به مجلس پیشنهاد خواهدشد و در این راستا کمیسیونهای مذکور در قانون در تاریخ 6/3/1363 طی شماره 69 - ق مورخ 22/3/1363 نمودار تشکیلاتی و پستهای سازمانی شورای نگهبان را تصویب و ابلاغ نموده اند که دفاتر نظارتی در آن جایگاهی ندارند . متعاقب آن ماده واحده قانون راجع به اعتبارات بودجه مصوب شورای نگهبان مصوب 1361 مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده که حسب تبصره یک آن ( پرداخت و مصرف اعتبارات شورای نگهبان بعد از این مدت طبق مقررات قانونی خواهد بود که توسط شورای نگهبان تهیه و با مراعات اصل74 قانون اساسی برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه گردد . ) توضیح آنکه اصل74 تصریح دارد ( لوایح قانونی پس از تصویب هیات وزیران به مجلس تقدیم می شود . . . ) که این امر در ماده یک قانون مذکور مجددا تنفیذ و مقرر شده است ( بودجه شورای نگهبان به تفکیک برنامه و مواد هزینه و وسیله امور مالی شورای مذکور تهیه و پس از تایید شورا به سازمان برنامه و بودجه پیشنهاد می گردد تا عینا در لایحه بودجه کل کشور منظور گردد . . . ) بطوریکه ملاحظه می گردد قانونگذار در این مورد شورای نگهبان را همانند سایر دستگاههای دولتی قرارداده و در مواردی که شورای نگهبان مستثنی از حکم قانون بوده و به آن اشاره نموده است در این راستا می توان به مواد 66 و 121 قانون محاسبات عمومی اشاره نمود که حسب ماده 66 قانون محاسبات عمومی کشور ( در مورد بودجه شورای نگهبان . . . رعایت مقررات این قانون الزامی نیست . . . ) و برابر ماده 121 همان قانون ( نقل و انتقال اموال منقول وغیرمنقول شورای نگهبان . . . تابع مقررات این فصل نبوده . . . ) این احکام مبین این امر است که نسبت به سایر موارد قانونگذار شورای نگهبان را از مقررات عمومی دولت استثناء نکرده است و حتی تاکید بر اجرای آن دارد . دلیل این امر قانون تشکیلات شورای نگهبان مصوب سال1377 مجلس شورای اسلامی است که مقرر می دارد ( شورای نگهبان می تواند به منظور انجام هرچه بهتر وظایفی که بموجب قانون اساسی برعهده دارد تشکیلات خود را تهیه و پس از تصویب مجلس شورای اسلامی به مرحله اجراء درآورد . ) که متضمن دو اثر قانونی است ،
اولا - دفاتر نظارتی می بایستی به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد .
ثانیا - قانون تاسیس دبیرخانه شورای نگهبان بطور آزمایشی برای مدت سه سال به تصویب کمیسیون مشترک امور اداری و استخدامی و دیوان محاسبات و بودجه و طبق اصل 85 قانون اساسی به تصویب رسیده و طبعا نمودار تشکیلاتی آن نیز متاثر از این امر است ، لذا در اجرای قانون تشکیلات شورای نگهبان مصوب 1377 مجددا بایستی به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد . ازطرف دیگر شرح وظایف دفاتر نظارتی نیز مستلزم تایید و تنفیذ سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور است . علاوه بر موارد فوق طبق اصل 126 قانون اساسی رئیس جمهور مسئولیت امور برنامه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیما برعهده دارد و می تواند اداره آنها را به عهده دیگری بگذارد و همچنین بموجب بند ه- ماده2 قانون برنامه سوم توسعه مصوب 1379 عدم گسترش تشکیلات دولت مورد تاکید قرارگرفته که می توان استنباط نمود ازجمله مصادیق آن ایجاد دفاتر نظارتی است . نتیجه : همانگونه که ملاحظه می فرمایند اولا مستند به اصول متعدد قانون اساسی و قوانین عادی و تصویبنامه های قانونی و معتبر دفاتر نظارتی مورد نظر شورای نگهبان به صورت قانونی شکل نگرفته و جایگاه قانونی ندارد و دستگاههای اجرائی از جمله وزارت کشور ( درصف و ستاد ) صرفا موظف به همکاری با هیات مرکزی نظارت بر انتخابات و سلسله مراتب قانونی آنها وفق قانون هستند و نه سایر تاسیسات و ابداعات . ثانیا - وزارت کشور با استناد به ماده25 قانون انتخابات که مقررمی دارد ( وزارت کشور مامور اجرای قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی بوده و مسئول حسن جریان انتخابات است . ) نمی تواند نسبت به تاسیس غیر قانونی دفاتر نظارتی که طبق گزارش پیوست پوششی برای اقدامات سیاسی و جناحی برخی افراد بوده و موجب اختلاف در اجرای انتخابات و تضعیف جایگاه رکین و حساس نظارتی شورای نگهبان می گردد ، بی تفاوت باشد . ازطرف دیگر استانداران که به فرموده مقام معظم رهبری نماد نظام در استانها هستند و نماینده عالی دولت می باشند نمی توانند نسبت به اقدامات غیر قانونی از ناحیه هرکس و هر دستگاه بی تفاوت باشند .لذا اعلام غیر قانونی بودن دفاتر و توجه دادن دستگاههای اجرائی به عدم همکاری با آنها جزء وظایف ایشان بوده که پس از دو سال مکاتبه و پیگیری اداری به واسطه تکرار و ادامه برخی تخلفات دفاتر نظارتی ، وزارت کشور آن را به صلاح دیده و مطمئن هستیم که این اقدام به نفع نظام مقدس جمهوری اسلامی و شورای نگهبان و وزارت کشور و نیز برگزاری انتخابات سالم و با نشاط و موجب جلب مشارکت بیشتر مردم به صحنه خواهدبود . با عنایت به مطالب فوق تقاضای رد دادخواست را دارد .
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت الاسلام والمسلمین دری نجف آبادی و با حضور روسای شعب بدوی و روسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از استماع توضیحات مفصل و مشروح نمایندگان شورای نگهبان ، نمایندگان وزارت کشور و نماینده سازمان مدیریت وبرنامه ریزی و پس از بحث و بررسی طولانی با اکثریت آراء بشرح آتی مبادرت بصدور رای می نماید .
منبع : وب سایت قوانین دات آی آر (معاونت آموزش دادگستری استان تهران)