رأی شماره 577 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری راجع به ابطال مواد 6 ، 12 و 13 آیین‌نامه حمل بار و مسافر و مدت لغو پروانه فعالیت و تعطیلی مؤسسات حمل و نقل جادهای موضوع تصویب‌نامه شماره 33752/ت520040 مورخ 6/9/1378 هیأت وزیران
تاریخ: 21/8/1385
شماره دادنامه: 577
کلاسه پرونده: 84/580
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: انجمن صنفی کارفرمایان شرکتهای حمل و نقل جادهای داخلی کالا بندرعباس.
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد 6 ، 12 و 13 آیین‌نامه حمل بار و مسافر و مدت لغو پروانه فعالیت و تعطیلی مؤسسات حمل و نقل جادهای موضوع تصویب‌نامه شماره 33752/ت20040ه مورخ 6/9/1378 هیأت وزیران.
مقدمه: وکیل شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، اولاً در قانون اصلاح ماده 14 اصلاحی قانون رسیدگی به تخلفات و اخذ جرایم رانندگی مصوب 1376 تصریح شده (شرکتها و مؤسسات حمل و نقل و رانندگان وسایل نقلیه باربری مکلفند در راهها، مقررات حمل بار در راههای کشور را که از طرف وزارت راه و ترابری تعیین و اعلام میشود، دقیقاً رعایت نمایند. در صورت تخلف ناشی از عدم رعایت مقررات مذکور وسیله نقلیه توسط مأمورین راهنمایی و رانندگی متوقف و متخلف توسط مأمورین مزبور به مبالغی به عنوان جریمه عدول از مقررات حمل و نقل بار جریمه گردیده و نیز جهت تعیین پرداخت خسارات وارده به راه و ابنیه فنی به وزارت راه و ترابری معرفی خواهد شد. در این صورت به وسیله نقلیه زمانی اجازه حرکت داده میشود که شرکت یا موسسه حمل و نقل و یا راننده وسیله بارگیری وسیله نقلیه را با مقررات حمل و نقل بار در راهها مطابقت داده و خسارت وارده را نیز پرداخت نموده باشد. همچنین سازمان حمل و نقل و پایانههای کشور مجاز است پروانه فعالیت شرکت و مؤسسات حمل و نقل کالا و مسافر را که خلاف مقررات و آییننامههای حمل کالا و مسافر رفتار مینمایند از یک ماه تا یک سال و در صورت تکرار تخلف به طور دائم لغو و نیروی انتظامی موظف است با اعلام سازمان مذکور نسبت به تعطیلی مؤسسه و یا شرکت حمل و نقل متخلف اقدام نمایند.) با عنایت به مفهوم و منطوق قانون موصوف متوجه این نکته خواهیم شد که مسئول زیانبار خاطی (راننده) توسط ثالث (شرکت) مورد تصریح قرار نگرفته است، بلکه در مواردی که عمل شرکت مضاف بر عمل راننده در وقوع تقصیر مشارکت داشته باشد مورد منظر قانون بوده است. همچنان که اگر شرکت به صورت مستقل و فارغ از راننده مرتکب تخلفی گردد که متضمن مسئولیت مدنی باشد، به هیچ وجه متوجه راننده نخواهد بود. ثانیاً، اعمال قواعد مسئولیت و ضرر و ضمان همچنان که در قواعد فقهی تصریح شده متوجه اقدام‌کننده به عنوان مسئول است. در مطلق موازین فقه و مقررات قانونی فعل زیانباری که متعهد آن ثالث باشد به ندرت مورد نصوص قانونی و شرعی قرار گرفته است. با این کیفیت راننده که حسب مقررات خود واجد صلاحیتهای قانونی بوده است و در اثر تقصیر خود مرتکب فعل زیانبار گردیده است چگونه و بر چه اساسی میتوان آنگاه تسری مسئولیت فعل زیانبار راننده خاطی را در تعهد شخص ثالث دانست؟ ثالثاً: در تبیین آیین‌نامه حمل بار و مسافر و مدت لغو پروانه فعالیت و تعطیلی مؤسسات حمل و نقل جادهای مصوب 5/8/1378 و مخالفت آن با موازین شرعی و قانونی لازم است به این نکات عنایت شود. الف ـ در آیین‌نامه موصوف رعایت مواد یک الی پنج جزء وظایف شرکت و مؤسسه حمل و نقل درآمده اما در ماده 6 آن تصریح شده که (هرگاه تصادف وسیله نقلیه عمومی حامل کالا یا مسافر در طول مسیر مبدأ ـ مقصد منجر به قتل یا جرحی شود که ناشی از تقصیر راننده وسیله نقلیه یا ...... باشد شرکت یا مؤسسه حمل و نقل صادرکننده بارنامه یا صورت وضعیت، مسئول و مشمول مقررات این آیین‌نامه میباشد) آیا این قسمت از آیین‌نامه مخالف جهات شرعی که بدان اشاره رفت نمیباشد؟ و با مفهوم و منطوق قانون مغایرت ندارد؟ و خارج از حدود اختیارات واضعین آیین‌نامه نویسی نمیباشد؟ ب ـ براساس بررسیهای علمی کارشناسی شده سه عامل خطای انسانی ـ نقص فنی خودرو و معایب جادهها علل بروز تصادفات رانندگی تلقی میشود. چنانچه شرکت وفق ماده3 آیین‌نامه عمل نمود و رانندهای را که دارای مدارک مزبور در بندهای الف ـ ب ـ ج ـ د ـ هـ ـ آن ماده باشد به کار گرفت اما در طول مسیر مبدأ و مقصد، راننده قصور و تقصیری نمود چگونه مسئولیت تخلف وی متوجه شرکت و مؤسسه خواهد بود؟ ج ـ در ماده12 آیین‌نامه رسیدگی به تخلفات شرکتها و مؤسسات حمل و نقل جادهای در خصوص عدم رعایت مفاد و شرایط این آیین‌نامه به عهده کمیسیونی مرکب از سه نفر از افراد ذیصلاح به انتخاب رئیس سازمان نهاده شده صرفنظر از اینکه مشخصات سه نفر عضو کمیسیون که دارای چه توانائیها و تخصصها میباشند، مشخص نیست و در عین حال مدت مسئولیت آنها در کمیسیون معلوم نگردیده، اساساً چون نوعاً کار رسیدگی و قضائی انجام میدهند پس در شکل و شمای یک مرجع شبه قضایی هستند که حتماً نیازمند وجود یک حقوقدان در کمیسیون میباشد و از این حیث نحوه تشکیل و رسیدگی در کمیسیون با عمومات قانون و مقررات در تعارض است. ضمن آنکه این کمیسیون وظیفه رسیدگی به تخلفات شرکتها و مؤسسات را دارد، وظیفه رسیدگی به تخلفات رانندگان به عهده مرجعی است؟ دـ کمیسیون وفق ماده 13 آن با توجه به اهمیت تخلف به ویژه تأثیر آن در وقوع سوانح و تصادفات رانندگی و ملاحظه عمد یا قصور براساس نوع تخلف به تناسب به مجازاتهائی از یک ماه تا یک سال شرکت را محکوم میکند. در قانون اداری برای قصور و تقصیر تعاریف خاصی پیش‌بینی شده و در قانون اصلاحی ماده 14 نیز هر یک از راننده وسیله نقلیه و شرکت و مؤسسه مکلف به رعایت مقررات در محدوده خود گردیدهاند در صورتی که شرکت رعایت مقررات مواد 1ـ2ـ3ـ4ـ 5 ـ 7 ـ 8 آیین‌نامه را نموده باشد روش نظارتی در کمیسیون چگونه اعمال میشود که در آن برای تطبیق تخلف محور قرار گرفتن وسیله نقلیه به جای فرد متخلف است؟ نوعاً تناسب میزان تخلف با میزان مجازات روشن نگردیده و شناور باقیمانده و جزء اختیارات و تشخیص کمیسیون قرار گرفته در حالی که با روح قانون مغایرت دارد. با عنایت به مراتب ابطال ماده 6 بلحاظ مغایرت با قانون و موازین شرع و مادتین 12 و 13 بلحاظ خلاف قانون بودن و خروج از حدود اختیارات مورد تقاضا است. مدیرکل دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت مذکور تصویر نظریههای شماره61/130564 مورخ15/11/1384 وزارت کشور و شماره 23450/11 مورخ 22/12/1384 وزارت راه و ترابری نموده است. در نامه سرپرست دفتر امور حقوقی وزارت کشور آمده است، 1ـ اولاً مسئول اجرای مقررات دولتی در حمل و بار مسافر، مؤسسات حمل و نقل جادهای هستند. ثانیاً بر خلاف ادعای وکیل خواهان امروزه مسئولیت ناشی از فعل دیگری در اکثر نظامهای حقوقی به ویژه در امور مربوط به حقوق عمومی و یا امنیت اجتماعی نسبت به اشخاص حقوقی پذیرفته شده است و قبول آن نیز اجتناب ناپذیر است. 2ـ براساس مفاد و منطوق ماده 13 آیین‌نامه مورد استناد و بر خلاف ادعای تقدیم‌کننده دادخواست، این آیین‌نامه به هیچ وجه فرض را بر مسئولیت شخص ثالث نسبت به تخلف راننده قرار نداده است، بلکه کمیسیونی تخصصی مرکب از سه نفر افراد ذیصلاح نسبت به تخلف یا عدم تخلف مدیران شرکتها و مؤسسات اظهارنظر مینمایند. این اظهارنظر بعد از دعوت آنها و استماع نقطه نظرات آنها ابراز میگردد. ماهیت واکنشهایی که در قبال تخلفات ارتکابی در صلاحیت کمیسیون سـه نفره پیش‌بینی شده جنبه کیفری نداشته بلکه ماهیت پیشگرانه دارد. 3ـ در آیین‌نامه مذکور، شرکت و مؤسسات حمل و نقل جادهای در صورتی مسئول شناخته میشوند که عدم نظارت آنها موجب بروز حوادث و خسارات زیانبار گردد و الا بدیهی است چنانچه تخلف یا خسارات وارده منحصراً ناشی از فعل راننده بوده است و نظارت مؤسسات موضوع آیین‌نامه به صورت صحیح و کامل انجام گرفته باشد به هیچ وجه مشمول نخواهد بود. اما چنانچه تخلف ناشی از دو خطا یکی خطای راننده یا هر شخص ثالث و دیگری خطای عدم نظارت دقیق مدیران مؤسسه و شرکتهای حمل و نقل باشد هر دو توامان و متضامناً مسئول خواهند بود. در این فرض به هیچ وجه مسئولیت ناشی از عمل دیگری نیست، بلکه ناشی از قصور و تخلف مؤسسات و شرکتهای حمل و نقل است. با عنایت به دلایل و مستندات فوق رد دادخواست خواهان تقاضا میشود. مدیرکل دفتر حقوقی و تدوین مقررات سازمان راهداری و حمل و نقل جادهای در پاسخ اعلام داشتهاند، 1ـ سابقاً از سوی اتحادیه تعاونی حمل و نقل بار استان گلستان شکایتی مبنی بر مغایرت قانونی آیین‌نامه حمل بار و مسافر و مدت لغو پروانه فعالیت و تعطیلی مؤسسات حمل و نقل جادهای مصوب1378 هیأت وزیران به هیأت عمومی دیوان مطرح گردید و اعضای هیأت عمومی طی رأی شماره720 مورخ24/12/1382 بر انطباق مفاد آیین‌نامه یاد شده با اذن صریح مقنن و عدم مغایرت آن با قانون اتخاذ تصمیم نمودهاند. 2ـ اولاً شاکی بین مسئولیت کیفری و مدنی راننده مرتکب (عامل) تصادف با مسئولیت صنفی شرکت صادر کننده بارنامه یا صورت وضعیت تفکیک ننموده و این اختلاط ماهوی بین مسئولیتها منتهی به برداشت نابجا از ماده 6 آیین‌نامه مورد اعتراض گردیده است. وکیل شاکی از این مهم غفلت نمودهاند که مسئولیت متصدی حمل و نقل از نوع مسئولیت مطلق است بدین معنی که متصدی حمل و نقل از ابتدا تا انتهای سفر مسئولیت کامل سفر را بر عهده دارد. بایستی به این مهم توجه نمود که مجوز انجام سفر با صدور صورت وضعیت یا بارنامه به نام یک راننده و همچنین وسیله نقلیه مشخص توسط شرکت حمل و نقل صورت میگیرد. به عبارت دیگر از آنجائی که انتخاب راننده و وسیله نقلیه و تایید صلاحیت آن راننده و وسیله نقلیه جهت جابجائی کالاها یا مسافرین در یک مسیر توسط شرکت حمل و نقل صورت میگیرد و در ازای این تایید صلاحیت است که شرکت موصوف 15% از مبلغ کرایه مندرج در صورت وضعیت را به عنوان کمیسیون دریافت مینماید و صاحب کالا و مسافرین نیز براساس این انتخاب و تایید صلاحیت شرکت حمل و نقل با آن راننده و وسیله نقیله همراه گردیدهاند یا کالای خود را به او سپردهاند لذا منطقی است که در قبال این تایید صلاحیت، مسئولیت انجام سفر و سالم رسیدن مسافرین به مقصد را بر عهده داشته باشد. ثانیاً، با توجه به مفاد باب هشتم قانون تجارت و سایر قوانین و مقررات متعدد ناظر به حمل و نقل جادهای در مییابیم که هدف از تشکیل شرکت حمل ونقل، ایجاد یک نهاد مسئول در سالم رسیدن کالا و مسافرین به مقصد و پذیرش این مسئولیت توسط آن شخص حقوقی میباشد نکته دیگر آنکه وظیفه این سازمان در هنگام بروز تخلف از مقررات حمل بار و مسافر صرفاً مواجهه قانونی با شرکت یا مؤسسه حمل و نقل است. بنابراین بحث انتقال مسئولیت تقصیر راننده به شرکت یا مؤسسه حمل و نقل مندرج در ماده 6 آیین‌نامه حمل بار و مسافر اصلاً مطرح نبوده و چنین برداشتی نادرست است چرا که نه مسئولیت مدنی و کیفری راننده نافی مسئولیت صنفی شرکت یا مؤسسه حمل و نقل در نظارت بر عملکرد رانندگان میباشد و نه اعمال مقررات تنبیهی مطابق آیین‌نامه موصوف نافی مسئولیت مدنی و کیفری راننده میباشد. این سازمان صرفاً به بحث تخلف صنفی رسیدگی نموده و موضوع کیفری و مدنی در مراجع قضائی مورد رسیدگی قرار میگیرد. 2ـ در خصوص ماده12 آیین‌نامه لازم به توضیح است، کمیسیون مذکور از سه نفر تشکیل میگردد، مدیرکل دفتر حقوقی، مدیرکل دفتر مربوطه (ایمنی، مسافر، کالا حسب نوع تخلف) و نیز نماینده انجمن صنفی، مدیرکل دفتر حقوقی به عنوان عالی ترین نماینده حقوقی سازمان متبوع و به عنوان رئیس کمیسیون در جلسات رسیدگی شرکت مینماید. 3ـ در خصوص ایراد به ماده 13 آیین‌نامه لازم به توضیح است، مطابق ماده 14 اصلاحی قانون نحوه رسیدگی به تخلفات و اخذ جرایم رانندگی به سازمان متبوع اختیار داده شده تا به صرف وقوع تخلف با شرکت یا مؤسسه متخلف بر خورد قانونی صورت گرفته و در مرتبه اول ارتکاب تخلف، پروانه فعالیت از یک ماه تا یک سال و در صورت تکرار تخلف به طور دائم لغو گردد. با ملاحظه ماده قانونی یاد شده مشخص میگردد که کمیسیون ماده12 بین فاصله زمانی یک ماه تا یک سال اختیار تصمیمگیری دارد پرواضح است که از جمله ملاکهای تصمیمگیری میزان عمد یا قصور شرکت در وقوع تخلف میباشد. بنابراین وضع قیود ماده 13 آیین‌نامه موصوف مطابق با روح قانون یاد شده و به منظور در نظر گرفتن اوضاع و احوال قضییه میباشد تـا در صورتی که تخلف شرکت یا مؤسسه حمل و نقل عمداً صورت گرفته جهات تشدید و در حالتی که تخلف سهواً صورت گرفته جهات تخفیف نسبت به آن رعایت گردد و اصولاً فلسفه وجودی قید یک ماه تا یک سال در ماده 14 اصلاحی قانون نحوه رسیدگی نیز بر این اساس بوده و با توجه به حضور مقام حقوقی سازمان در جلسات رسیدگی کمیسیون دقیقاً موازین و اصول حقوقی رعایت میگردد. با عنایت به مطالب فوقالذکر رد شکایت شاکی مورد استدعا است. معاون راهنمائی و رانندگی نیروی انتظامی در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 406922/100/01/12/13 مورخ 4/2/1385 اعلام داشتهاند، 1ـ شاکی با اشاره به ماده 12 آیین‌نامه حمل بار و مسافر...... مدعی است امضاء کمیسیون سه نفره رسیدگی به تخلفات شرکتها و مؤسسات حمل و نقل جادهای به علت فقدان تحصیلات حقوقی واجد شرایط و صلاحیت جهت رسیدگی به تخلفات اینگونه مؤسسات نمیباشند و حال آنکه کمیسیون و هیأتهایی نظیر هیأت تشخیص و حل اختلاف قانون کار موضوع ماده 157 قانون کار، هیأت حل اختلاف ثبت احوال موضوع ماده 3 قانون ثبت احوال، کمیسیون ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری و...... به تخلفات مربوط به طریق شبه قضایی رسیدگی مینمایند نیز غالباً فاقد عضو حقوقدان میباشند. 2ـ قانونگذار در وضع ماده واحده قانون اصلاح ماده14 همین طور آیین‌نامه مورد شکایت با مد نظر قرار دادن پارهای مصالح عمومی، ضمن اینکه شرکتها و مؤسسات حمل و نقل را مکلف به اعمال کنترل و نظارت بیشتر رانندگان نموده است از طرف دیگر به منظور مقابل با بیتفاوتی و عدم احساس مسئولیت مدیران و صاحبان اینگونه شرکتها و مؤسسات علیرغم اصول و قواعد مسلم حقوقی، با امعان نظر به کلیه جهات و جوانب موضوع و صرفاً به عنوان یک امر استثنائی شرکتها و مؤسسات حمل و نقل مسئول شناخته شده و مجازات و ضمانت اجرای آن را ابطال پروانه فعالیت و تعطیلی اینگونه مؤسسات تعیین نموده است. علیهذا نظر به اینکه آیین‌نامه مورد شکایت هیچگونه مغایرت و منافاتی با ماده واحده قانون اصلاح ماده 14 اصلاحی قانون نحوه رسیدگی به تخلفات و اخذ جرائم رانندگی مصوب 1376 ندارد، صدور رأی مقتضی مبنی بر رد دادخواست شاکی مورد استدعا است. دبیر محترم شورای نگهبان در خصوص ادعای خلاف شرع بودن ماده 6 آیین‌نامه حمل بار و مسافر و مدت لغو پروانه فعالیت شرکتها و مؤسسات حمل و نقل جادهای مصوب 1378 طی نامه شماره 11426/30/84 مورخ25/1/1384 اعلام داشتهاند « ماده6 آیین‌نامه دائر بر متخلف و مسئول دانستن شرکت فقط در موردی که حادثه صرفاً مستند به تقصیر راننده بوده و هیچ ارتباطی با تخلف شرکت نداشته باشد، خلاف موازین شرع است. بقیه موارد مذکور در ماده 6 آیین‌نامه خلاف موازین شرع نیست.» هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور رؤسای شعب بدوی و رؤسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی مینماید.
رأی هیأت عمومی
الف ـ فقهای محترم شورای نگهبان به شرح نظریه شماره 11426/30/84 مورخ 25/1/1384 ماده 6 آیین‌نامه مورد اعتراض را دایر بر متخلف و مسئول دانستن شرکت فقط در موردی که حادثه صرفاً مستند به تقصیر راننده بوده و هیچ ارتباطی با تخلف شرکت نداشته باشد، خلاف موازین شرع تشخیص دادهاند. بنابراین مستنداً به قسمت اول ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ماده 6 آیین‌نامه فوقالذکر به جهت مذکور ابطال میشود. ب ـ اعتراض نسبت به ماده12 آیین‌نامه فوقالاشعار قبلاً مورد رسیدگی قرار گرفته و به شرح مندرج در دادنامه شماره 720 مورخ 24/12/1382 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه شناخته نشده است. بنابراین رسیدگی و امعان نظر مجدد نسبت به شکایت مجدد از ماده مزبور موردی ندارد و اعتراض شاکی در این باب مشمول دادنامه مذکور است. ج ـ با توجه به ماده واحده قانون اصلاح ماده 14 اصلاحی قانون رسیدگی به تخلفات و اخذ جرائم رانندگی در خصوص تکالیف شرکتها و مؤسسات حمل و نقل و رانندگان وسایل نقلیه باربری به رعایت مقررات حمل بار در راههای کشور و ضمانت اجرای تخلف از مقررات مربوط و شرایط اجازه حرکت مجدد به وسایط نقلیه توقیف شده و جواز لغو پروانه فعالیت شرکتهای متخلف مذکور از یک ماه تا یک سال و لغو آن به طور دائم در صورت تکرار تخلف و اینکه مفاد ماده 13 آیین‌نامه مورد اعتراض با رعایت قانون و اذن مقرر در قسمت آخر ماده فوقالاشعار به تصویب رسیده و متضمن هدف و حکم مقنن است بنابراین مغایرتی با قانونی ندارد و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی نیز نمیباشد.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضائی دیوان عدالت اداری ـ مقدسیفرد
نوع :
2
شماره انتشار :
18013
تاریخ تصویب :
1385/8/21
تاریخ ابلاغ :
دستگاه اجرایی :
هیات وزیران
موضوع :
