به آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات موضوع مصوبه شماره 11985/ت46956هـ ـ 28/1/1391 هیأت وزیران
تاریخ دادنامه: 27/6/1391 شماره دادنامه: 438ـ437
کلاسه پرونده: 91/358ـ 315
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای حسن قاسمی به وکالت از خبرگزاری فارس و آقای خرم‌آبادی، مشاور قضایی دادستان کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد 47 و 45، 44، 38 الحاقی به آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات موضوع مصوبه شماره 11985/ت46956هـ ـ 28/1/1391 هیأت وزیران
گردش کار: مشاور قضایی دادستان کل کشور و دبیر کارگروه تعیین مصادیق محتوای مجرمانه مستقر در دادستانی کل کشور به موجب لایحه شماره 51/68/2/9118/140ـ 27/2/1391 ابطال مواد 47 و 45، 44، 38 اصلاحی آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات، موضوع تصویب‌نامه شماره 11985/ت46956هـ ـ 28/1/1391 هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده است که:
«1ـ قسمت اخیر ماده 38 آیین‌نامه مذکور که مقرر داشته است « درج منابع اخبار در خبرگزاری الزامی است» مغایر با نص صریح ماده 4 قانون « انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» مصوب 1387 است. ماده 4 قانون مذکور مقرر داشته است «اجبار تهیه‌کنندگان و اشاعه‌دهندگان اطلاعات به افشای منابع اطلاعات خود ممنوع است مگر به حکم مقام قضایی و البته این امر نافی مسؤولیت تهیه‌کنندگان و اشاعه‌دهندگان اطلاعات نیست».
2ـ مواد 47 و 45 و 44 آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات از این جهت که به هیأت نظارت بر مطبوعات اجازه فیلتر کردن خبرگزاریها و نشریات الکترونیکی را داده و در این راستا تکالیفی برای وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و ارائه‌دهندگان خدمات اینترنتی تعیین کرده است مغایر با قوانین جاری است. چرا که اولاً: مواد 21 و 23 قانون جرایم رایانه‌ای پالایش (فیلتر) سایتهای اینترنتی را جزء اختیارات مقامات قضایی و کارگروه تعیین مصادیق محتوای مجرمانه دانسته است و از سوی دیگر هیچ یک از مواد قانون مطبوعات و سایر قوانین موضوعه مجوز صدور دستور پالایش و فیلتر نمودن سایتهای اینترنتی را به هیأت نظارت بر مطبوعات نداده است. بنابراین هیأت وزیران خارج از چارچوب اختیارات خود، به جای تصویب آیین‌نامه، اقدام به وضع قانون کرده است. ثانیاً: علی رغم این که تبصره 2 ماده 1 قانون مطبوعات مقرر داشته است « نشریه‌ای که بدون اخذ پروانه از هیأت نظارت بر مطبوعات منتشر شود، از شمول قانون مطبوعات خارج بوده و تابع قوانین عمومی است»، مواد 44، 45 و 47 آیین‌نامه مذکور به نحوی تدوین شده‌اند که اطلاق آنها به هیأت نظارت بر مطبوعات اجازه می‌دهد حتی دستور فیلتر نشریات الکترونیکی و خبرگزاری‌هایی را که از آن هیأت مجوز دریافت نکرده‌اند را صادر کند. بنابراین علاوه بر اشکالات فوق‌الذکر اطلاق مواد 44، 45 و 47 آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات با تبصره 2 ماده 1 آن قانون مغایرت دارد.»
همچنین آقای حسن قاسمی به وکالت از خبرگزاری فارس ابطال ماده 38 الحاقی به آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات را خواستار شده و در دادخواست تقدیمی اعلام کرده است که:
«احتراماً، به استحضار می‌رساند: که ماده 38 الحاقی به آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات موضوع مصوبه شماره 11985/ت46956 هـ ـ 28/1/1391 که مقرر داشته است: « درج منابع اخبار در خبرگزاریهای الزامی» است به نظر در مخالفت آشکار با قوانین اساسی و عادی بوده و هیأت دولت در خارج از چارچوب صلاحیت خویش ماده موصوف را به تصویب رسانیده است و بر این اساس ماده موصوف به نظر قابل ایراد و ابطال است چرا که:
اولاً: حقوق و تکالیف مطبوعات و خبرگزاریها در قوانین موضوعه و به تفصیل معین شده است چرا که مطابق قوانین موضوعه خبرگزاریها از حیث آزادی و حقوق و تکالیف هم‌ردیف و هم‌شأن مطبوعات می‌باشند که بر این اساس بخش اخیر مصوبه موضوع شکایت در تضاد با اصل آزادی مطبوعات (موضوع اصل 24 قانون اساسی) بوده و محدودیت و تکلیفی برای خبرگزاریها معین کرده است که غیر قانونی بوده و در خارج از چارچوب مواد 1 ،4 و 5 قانون مطبوعات و نیز ماده 4 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات است به عبارت دیگر در نظام حقوقی کشور ما اصل بر آزادی مطبوعات و خبرگزاریها است و تکالیف و محدودیتهای رسانه‌های مزبور صرفاً شامل مواردی است که در قانون مطبوعات و به صراحت مورد اشاره و تأکید قانونگذار قرار گرفته‌اند بر این اساس به نظر می‌رسد که ماده اخیرالتصویب هیأت دولت در تضاد آشکار با قوانین جاریه مملکتی بوده و قابل نقض از سوی آن مرجع است.
ثانیاً: همان گونه که مستحضرند تنها مرجعی که صلاحیت ایجاد حق و یا تکلیف و یا محدودیت برای مطبوعات و خبرگزاریها را داشته و دارد، صرفاً قوه مقننه است و هیأت دولت صرفاً می‌تواند با رعایت اصول 85 و 138 قانون اساسی و در چارچوب قانون مطبوعات مبادرت به تنظیم آیین‌نامه اجرایی در خصوص قانون موصوف کند ولیکن این اختیار بدان معنا نیست که هیأت دولت حق تقنین قانون را داشته باشد. لهذا با عنایت به مراتب فوق و این که ماده 38 الحاقی به آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات در خارج از حدود صلاحیت هیأت دولت به تصویب رسیده و منجر به ایجاد تکلیف و محدودیت غیر قانونی برای خبرگزاریها شده است در نتیجه تصویب ماده موصوف بر خلاف اصول 85 و 138 قانون اساسی بوده و به نظر محکوم به بطلان است.
ثالثاً: فارغ از بررسی مطالب معنونه و بر فرض آن که هیأت دولت حق قانونگذاری در خصوص مطبوعات و خبرگزاریها را داشته باشد به استحضار می‌رساند که ماده 38 الحاقی به آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات موجب تبعیض بلاوجه و ناروا در میان رسانه‌ها شده و از این حیث نیز قابل ایراد است چرا که با تصویب ماده فوق‌الذکر صرفاً خبرگزاریها مکلف به رعایـت مندرجات آن ماده هستنـد و حال آن که در خصـوص انتـشار مطالب و اخبار از طریق رسانه‌های جمعی خصوصیتی برای خبرگزاریها متصور نیست که مطبوعات فاقد آن خصوصیت باشند به طوری که به لحاظ وجود آن خصوصیت خبرگزاریها مکلف به رعایت تکالیفی شوند که در شرایط مشابه مطبوعات از اجرای آن تکلیف معاف شده باشند به عبارت خلاصه ماده 38 الحاقی به آیین‌نامه اجرای قانون مطبوعات مصداق بارز ترجیح بلامرجح می‌باشد که شرعاً و قانوناً باطل و مردود است.
اکنون با عنایت به مراتب فوق و این که ماده 38 الحاقی به آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات بر خلاف اصول 24 و 85 و 138 قانون اساسی و مواد 1، 4 و 5 قانون مطبوعات و ماده 4 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات تنظیم و تصویب شده و اساساً هیأت دولت بدون آن که حق قانونگذاری داشته مبادرت به ایجاد تکلیف و محدودیت غیر قانونی برای خبرگزاریها نموده و تصویب ماده مذکور موجب تبعیض ناروا در میان مطبوعات خبرگزاریها شده است بر این اساس رسیدگی و ابطال ماده موصوف از محضر آن مقام مورد استدعاست.»
متعاقباً آقای حسن قاسمی به موجب لایحه‌ای که به شماره 1327- 26/6/1391 ثبـت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شده است، صرفاً رسیدگی به درخواست ابطال ماده 38 الحاقی به آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات به لحاظ مغایرت با قانون را خواستار شده و تصریح کرده است که مراد وی رسیدگی از بُعد شرعی نیست.
متن مواد مورد اعتراض از آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات به قرار زیر است:
«ماده38ـ خبرگزاریها موظفند مطالب خود را به طور مستمر و با درج شماره و زمان جداگانه منتشر نمایند. درج منابع اخبار در خبرگزاری الزامی است.
ماده44ـ وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مکلف است در صورت اعلام هیأت نظارت بر مطبوعات مبنی بر توقیف، لغو پروانه یا دستور پالایش (فیلتر) موقت، بلافاصله خبرگزاری را پالایش (فیلتر) نماید.
ماده45ـ مراکز ارایه خدمات دیجیتال و میزبانی، مجاز به ثبت دامنه و میزبانی خبرگزاریها یا نشریات الکترونیکی که فعالیت آنها از سوی دادگاه صالح یا هیأت نظارت بر مطبوعات مغایر با اصول مندرج در قانون مطبوعات و این آیین‌نامه تشخیص داده شوند، نمی‌باشند.
ماده47ـ نشریات الکترونیکی نیز مشمول مقررات این فصل می‌باشند.»
در پاسخ به شکایتهای مذکور، معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره 105238/16877ـ 25/5/1391 توضیح داده است که:
«با احترام، عطف به نامه شماره 91/358 ـ 4/4/1391 در خصوص دادخواست خبرگزاری فارس و نامه شماره 91/315 ـ 6/3/1391 در خصوص دادخواست دادستانی کل کشور از برخی احکام اصلاحیه آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات (موضوع تصویب‌نامه شماره 11985/ت46956هـ ـ 28/1/1391 هیأت وزیران) ضمن ایفاد تصویر نامه شماره 16615هـ/ب ـ7/4/1391 رئیس مجلس شورای اسلامی و جدول ضمیمه آن مبنی بر اعلام عدم مغایرت قانونی تصویب‌نامه یاد شده به موجب ردیف (46) آن جدول اعلام می‌دارد:
الف) در خصوص ادعای ایراد قانونی قسمت اخیر ماده (38) آیین‌نامه مبنی بر الزام خبرگزاری به درج منابع اخبار
در قانون مطبوعات به عنوان قانون خاص، حقوق و وظایف حرفه‌ای مطبوعات درج شده و در ماده (5) حق مطبوعات به کسب و انتشار اخبار داخلی و خارجی به منظور حفظ مصالح جامعه و افزایش آگاهی عمومی پیش‌بینی شده است و در بند «11» ماده (6) پخش شایعات و مطالب خلاف واقع و یا تحریف مطالب دیگران به عنوان حدود مطبوعات قید شده است و در ماده (47) نیز تصویب آیین‌نامه اجرایی قانون توسط هیأت وزیران پیش‌بینی شده است لذا واضح است که مفاد آیین‌نامه در جهت تحقق مفاد و اهداف قانون بوده و هیأت وزیران در جهت تحقق حکم قانونی یاد شده مبنی بر حفظ مصالح عمومی و جلوگیری از ترویج شایعات بدون منبع، حکم به لزوم قید منبع داده است.
از سوی دیگر با توجه به خاص بودن قانون مطبوعات و عام بودن قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، ماده (4) قانون مذکور در خصوص مورد قابل استناد نمی باشد.
ب) در خصوص ایراد به عدم اختیار هیأت نظارت جهت دستور فیلتر کردن خبرگزاری
با عنایت به این که حسب تبصره (4) الحاقی به ماده (1) قانون مطبوعات، نشریات الکترونیکی و خبرگزاری داخلی از حیث حقوق، وظایف، حمایتهای قانونی و جرایم و مجازاتها و مرجع و نحوه دادرسی مشمول قانون مطبوعات هستند و از سوی دیگر در تبصره ماده (12) قانون به هیأت نظارت اجازه توقیف نشریه داده شده است و توقیف نشریه در خصوص خبرگزاریهای دیجیتالی مستلزم و از طریق فیلتر کردن است. لذا ادعای مغایرت حکم یاد شده با قانون منتفی است. عنایت دارند هیأت نظارت بر مطبوعات بر حسب قانون مطبوعات دارای صلاحیتهای خاص قانونی است و اختیارات کارگروه تعیین مصادیق محتوای مجرمانه (موضوع مواد 21 و 22 قانون جرایم رایانه‌ای) ملازمه با سلب اختیار هیأت نظارت ندارد. لازم به ذکر است بسیاری از تخلفات و جرایم مطبوعاتی موضوع قانون مطبوعات اساساً از مصادیق جرایم رایانه‌ای احصاء شده در قانون جرایم رایانه‌ای و مشمول مواد (21 و 22) نیست.
ج) در خصوص ادعای ایراد به اطلاق و شمول مواد (44 و 45 و 47) آیین‌نامه بر نشریات و خبرگزاریهای فاقد مجوز
با عنایت به این که بر حسب ماده (35) آیین‌نامه، خبرگزاریها به جز موارد مشخص مشمول کلیه مقررات آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات می‌باشند و بر حسب مواد مختلف آیین‌نامه از جمله ماده (7) (راجع به لزوم درج مطالب متناسب با روشهای مندرج در پروانه انتشار) و فصل دوم (راجع به شرایط صدور پروانه) و سایر مواد، آیین‌نامه اساساً ناظر بر نشریات و مطبوعات دارای پروانه می‌باشد و نشریات فاقد مجوز مشمول آیین‌نامه نمی‌باشند. لذا واضح است که مواد (44، 45 و 47) نیز ناظر برخبرگزاری‌های دارای پروانه است و خبرگزاریها و نشریات فاقد پروانه از شمول آیین‌نامه خروج موضوعی دارد.
با عنایت به مراتب فوق استدعای رد شکایت شاکی را دارد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت میکند.
رأی هیأت عمومی
الف ـ نظر به این که در ماده 4 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب سال 1388 مقرر شده است که «اجبار تهیه‌کنندگان و اشاعه‌دهندگان اطلاعات به افشاء منابع اطلاعات خود ممنوع است مگر به حکم مقام صالح قضایی و البته این امر نافی مسؤولیت تهیه‌کنندگان و اشاعه‌دهندگان اطلاعات نمی‌باشد.» اطلاق قسمت اخیر ماده 38 اصلاحی آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات موضوع تصویب‌نامه شماره 11985/ت46956 هـ ـ 28/1/1391 هیأت وزیران در الزام به درج منابع اخبار منتشره در خبرگزاری در حدی که شامل درج منابع اطلاعات منتشره باشد، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات هیأت وزیران تشخیص داده می‌شود و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.
ب ـ نظر به این که مطابق تبصره 4 قانون اصلاح ماده یک قانون مطبوعات مصوب سال 1388، خبرگزاریهای داخلی از حیث حقوق، وظایف، حمایتهای قانونی و جرایم و مجازاتها و مرجع و نحوه دادرسی مشمول احکام مقرر در این قانون و اصلاحات آن هستند و همچنین بر اساس تبصره 3 ماده یک همان قانون، کلیه نشریات الکترونیکی نیز مشمول مواد این قانون به حساب می‌آیند و به موجب تبصره 2 ماده یک قانون مذکور، نشریه‌ای که بدون اخذ پروانه از هیأت نظارت بر مطبوعات منتشر شود از شمول قانون خارج و تابع قوانین عمومی است، لذا اطلاق مواد 44و 45، 47 آیین‌نامه اجرایی اصلاحی قانون مطبوعات از این حیث که صلاحیت پالایش (فیلتر)، توقیف و لغو پروانه و اختیارات مصرح در ماده 45 آیین‌نامه معترضٌ به را برای خبرگزاریها و نشریات الکترونیکی که فاقد پروانه از هیأت نظارت بر مطبوعات هستند، به این هیأت اعطاء کرده است مغایر قانون تشخیص داده می‌شود و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری
نوع :
2
شماره انتشار :
19702
تاریخ تصویب :
1391/6/27
تاریخ ابلاغ :
دستگاه اجرایی :
هیات وزیران
موضوع :
