رأی شماره773 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع
1ـ ابطال اصلاح اساسنامه صندوق تأمین اجتماعی، موضوع مصوبه شماره 96692/ت42496هـ ـ 15/5/1391 هیأت وزیران
2ـ ابطال ابلاغ انتصاب شماره 105134ـ 14/6/1391 آقای سعید مرتضوی به عنوان مدیرعامل
سازمان تأمین اجتماعی
تاریخ دادنامه: 25/10/1391 شماره دادنامه: 773 کلاسه پرونده: 91/1096
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محمدجعفر منتظری، رئیس دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: 1 ـ ابطال اصلاح اساسنامه صندوق تأمین اجتماعی، موضوع مصوبه شماره 96692/ت42496هـ ـ 15/5/1391 هیأت وزیران
2ـ ابطال ابلاغ انتصاب شماره 105134ـ14/6/1391 آقای سعید مرتضوی به عنوان مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی
گردش کار: رئیس دیوان عدالت اداری به موجب نامه شماره 110/210ـ 20/9/1391، ابطال تبصره 3 از قسمت ج و بند 2 از تبصره 2 قسمت ج و تبصره 4 مصوبه شماره 96692/ت42496هـ ـ 15/5/1391 هیأت وزیران با موضوع اصلاح اساسنامه صندوق تأمین اجتماعی و نیز ابطال ابلاغ انتصاب آقای سعید مرتضوی به عنوان مدیرعامل سازمان تأمین‌اجتماعی که توسط وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی طی شماره105134ـ14/6/1391 صادر شده است را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده است که:
«در تبصره یک ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب 21/2/1383، شرط عضویت در کلیه سطوح ارکان صندوقها و نهادهای دولتی وعمومی فعال در قلمروهای بیمه‌ای، حمایتی و امدادی از جمله مدیرعامل، داشتن حداقل مدرک کارشناسی ارشد با پنج سال سابقه کار تخصصی در رشته‌های مدیریت، حسابداری و... ذکر شده است، اما هیأت وزیران به موجب تبصره 3 از قسمت «ج» و بند 2 از تبصره 2 قسمت «ج» مصوبه شماره 96692/ت42496هـ ـ 15/5/1391، « رشته مدیریت» را به «امور مدیریت» تغییر داده است و با توجه به تمایز معانی و مصادیق رشته‌های مدیریت و امور مدیریت از یکدیگر و نیز گستره وسیع امور مدیریت که به مدیریت در هر شغلی قابل تعمیم است و قانونگذار صرفاً رشته مدیریت و حسابداری و رشته‌های دیگر مصرح در تبصره یک ماده 17 قانون پیش گفته را برای تصدی سمت مدیرعاملی صندوق یا سازمانهای فعال در قلمروهای بیمه‌ای، حمایتی و امدادی مدنظر داشته است بنابراین تبصره 3 از قسمت «ج» و بند 2 از تبصره 2 مصوبه مذکور مغایر قانون تصویب شده است.
همچنین حکم مقرر در تبصره 4 مصوبه مورد اعتراض که احراز شرایط مدیرعامل را به عهده معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور و تأیید نهایی رئیس شورای عالی رفاه و تأمیـن اجتماعی محول کرده است از این حیث که در تبصره یک ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و بند «ج» ماده واحده قانون اصلاح ماده 113 قانون مدیریت خدمات کشوری و چگونگی تعیین مدیریت سازمان تأمین اجتماعی و صندوقهای بازنشستگی و بیمه‌های درمانی مصوب 5/12/1388 اختیاری برای احراز شرایط مدیرعامل توسط رئیس شورای عالی رفاه و تأمین‌اجتماعی مقرر نشده است، مقرره مذکور خارج از حدود اختیارات هیأت وزیران وضع شده و مغایر قانون نیز است.
علاوه بر اینها ابلاغ انتصاب شماره 105134 ـ14/6/1391 آقای سعید مرتضوی به عنوان مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی که بر پایه مقررات مورد اعتراض صادر شده است، مغایر قانون است. ضمن این که مشارالیه سابقه کار تخصصی در رشته‌های مصرح در تبصره یک ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی ندارد.
علی هذا نظر به این که مطابق اصل 138 قانون اساسی، تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌هایی که توسط هیأت وزیران وضع می شود نباید با متن و روح قانون مخالف باشد، ابطال مقررات مورد اعتراض از مصوبه هیأت وزیران و ابطال ابلاغ انتصاب آقای سعید مرتضوی به عنوان مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی را در اجرای ماده 40 قانون دیوان عدالت اداری خواهانم.»
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت، به موجب لایحه شماره 184149/17858 ـ 2/10/1391 توضیح داده است که:
«با احترام، عـطف به نامه شماره 91/1096 ـ 21/9/1391 در خـصوص شکایت رئیس محترم دیوان عدالت اداری به خواسته ابطال تبصره های (4 و 3) الحاقی به ماده (14) اساسنامه سازمان تأمین اجتماعی (موضوع تصویب نامه شماره 96692/ت42496هـ ـ 15/5/1391 هیأت وزیران و نیز ابلاغیه شماره 105134ـ14/6/1391 وزیر محترم تعاون، کار و رفاه اجتماعی) ابتدا در موضوع «صلاحیت هیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری» برای رسیدگی و تصمیم‌گیری در خصوص تقاضای ابطال ابلاغیه یاد شده و سپس در ماهیت خواسته‌های یاد شده دفاعیه و پاسخ به شرح نکات زیر تقدیم می‌گردد.
الف: بررسی موضوع صلاحیت یا عدم صلاحیت هیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری برای رسیدگی نسبت به تقاضای ابطال ابلاغیه انتصاب مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی 1ـ همان طور که عنایت دارند اصول (173 و 170) قانون اساسی به صراحت مقرر داشته است:
« اصل یکصد و هفتادم ـ قضات دادگاهها مکلفند از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند. و هر کس می‌تواند ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند.
اصل یکصد و هفتاد و سوم ـ به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آنها دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر شورای عالی قضایی تأسیس می‌گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‌کند.»
بنابراین ملاحظه می‌شود که در این دو اصل صرفاً ابطال «تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی» پیش‌بینی‌شده و در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته است. از سوی دیگر به موجب بند «1» ماده (19) قانون دیوان عدالت اداری یکی از موارد صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شرح زیر مقرر شده است:
«ماده19ـ حدود صلاحیت و اختیارات هیأت عمومی دیوان به شرح زیر است:
1ـ رسیدگی به شکایات... از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی....»
تردیدی نیست که قوانین عادی باید منطبق با قانون اساسی به تصویب برسد و نیز هرگاه ابهام و اجمالی در برداشت از یک حکم قانونی به نظر برسد، برداشتی موجه و معتبر خواهد بود که منطبق با قانون اساسی بوده و منجر به تضییق یا توسعه قانون اساسی نگردد. به این ترتیب اولاً: با توجه به مفاد بند «1» ماده (19) قانون دیوان عدالت اداری، اجمال در بند «1» ماده (19) به نظر نمی رسد زیرا در این بند نیز همسو با دو اصل (174 و 173) قانون اساسی صرفاً « ابطال آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی» در صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفته است و بنابراین تردید و ابهامی در خصوص محدودیت صلاحیت هیأت عمومی به موارد فوق و به عبارت دقیق‌تر به موارد مندرج در قانون اساسی وجود ندارد. ثانیاً: حتی اگر ابهام و تردیدی در این زمینه مطرح شده و برداشت دیگری متصور باشد، چنان تفسیری منطبق با قانون اساسی نبوده و منجر به توسعه شمول اصول (173 و170) می‌شود.
برای تبیین بیشتر نکات یاد شده اضافه می‌نماید:
آن چه در اصول (173و170) قانون اساسی و عبارت صریح بند «1» ماده (19) قانون دیوان عدالت اداری (در انطباق با اصول یادشده) مقرر گردیده است صرفاً «آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌های دولتی» می‌باشد. کلیه واژه‌های« تصویب نامه»، « نظامات» و «مقررات» صریحاً و بدون تردید در این راستا قرار داشته و در واقع از یک جنس و ماهیت هستند و در واقع مقنن به آن چه که جنبه و ماهیت مصوبه و تصویب و وضع قاعده دارد نظر داشته است.
به علاوه این نکته مهم نیز قابل توجه است که در مواد (42، 41، 40، 39، 38 و 20) قانون دیوان عدالت اداری که صریحاً یا ضمناً ( و در هر حال بدون تردید) ناظر به بند «1» ماده (19) قانون دیوان عدالت اداری و حدود صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد واژه «مصوبات» (یا مفرد آن، مصوبه) به کار رفته است. لذا تردیدی باقی نمی‌ماند که صلاحیت هیأت عمومی محدود است به رسیدگی و ابطال مصوبات و آن چه از جنس و ماهیت مصوبه بوده و جوهر وضع و تصویب دارد. از جمله قابل ذکر است که به موجب ماده (40) قانون دیوان عدالت اداری که رئیس محترم دیوان عدالت اداری مستند به آن تقاضای ابطال ابلاغیه انتصاب مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی را مطرح نموده‌اند موضوع درخواست «ابطال مصوبه» مورد حکم قرار گرفته است و بی تردید حکم انتصاب، مصوبه نیست.
ضمناً همان طور که عنایت دارند در حوزه حقوق عمومی و موضوعات مربوط مقامات، مراجع و دستگاههای حکومتی و دولتی، اصل حاکمیت قانون با دقت و تضییق خاص خود اجرا می شود و از طرفی در این حوزه اصل، عدم اختیار و صلاحیت مقامات و مراجع دولتی و حکومتی می‌باشد مگر صلاحیت و اختیار مبتنی بر قانون و مستند به آن و از سوی دیگر هر گاه در خصوص حدود اختیار و صلاحیت مصوب، تردید شود نمی‌توان با توسل به تفسیر موسع و خلاف قاعده بر قلمرو اختیارات افزود و اصل احترام به صلاحیتها در این حوزه را نادیده گرفت خصوصاً که چنین تفسیری به شرح فوق مغایر صریح قانون اساسی نیز می‌باشد.
2ـ به لحاظ حقوق اداری و قوانین و مقررات حوزه حقوق عمومی اشخاص باید در پستها و سمتهای مربوط منصوب شوند. از سوی دیگر امر انتصاب یک شخص در یک سمت صرفاً یک امر اجرایی، اداری، موردی و مصداقی محسوب می‌شود و لذا این مطلب کاملاً بدیهی است که ابلاغ انتصاب از مصادیق «مصوبه» و در نتیجه از مصادیق اصول (173 و 170) قانون اساسی و بند «1» ماده (19) و مواد (42، 41، 40، 39، 38 و 20) قانون دیوان عدالت اداری نمی‌باشد و هم به لحاظ قوانین و مقررات و هم به لحاظ عرف اداری و قضایی و...، به ابلاغ انتصاب اشخاص، «مصوبه، نظامات و مقررات دولتی» اطلاق نمی‌شود و جوهر و مفاد یک ابلاغ، جوهر مصوبه، وضع قاعده و مقرره و... نمی‌باشد.
ضمناً این نکته قابل توجه و ذکر است که در بند «1» ماده (19) قانون دیوان عدالت اداری، پس از واژه «آیین‌نامه» واژه «سایر» آمده است که علاوه بر روشن بودن مفهوم واژه‌های « نظامات و مقررات دولتی» (که پس از واژه «سایر» آمده است)، اساساً این واژه (یعنی واژه سایر) به روشنی دلالت دارد که موارد ذکر شده پس از آن، از جنس و ماهیت «آیین‌نامه» هستند و از این منظر نیز تردیدی نیست که ابلاغ انتصاب، موضوع و ماهیتی است متفاوت و اساساً مشمول بند «1» ماده (19) قرار نمی‌گیرد.
3ـ عنایت دارند ابلاغ انتصاب به عنوان یک حکم اداری صرف، مصادیق متعدد و فراوان دارد و برای مثال از ابلاغ انتصاب یک شخص به یک سمت در یک شهرستان را دربر می گیرد تا ابلاغ انتصاب یک شخص به سمت معاون وزیر و... که البته جوهر اصلی همه آنها یکی است و در کلیت، وحدت دارند و اگر گفته شود ابلاغ انتصاب مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی، قابل ابطال در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد لاجرم باید گفت که مصادیق دیگر ابلاغ انتصاب نیز قابل ابطال است و از این پس باید اعلام شود که هیأت عمومی دیـوان عدالت اداری تقاضای ابطال کلیه ابلاغهای انتصاب اشخاص به سمتها را از مصادیق آیین‌نامه و مصوبات دانسته و خود را واجد صلاحیت برای ابطال آنها شناخته و کلیه شکایتهای مربوط را از سراسر کشور می‌پذیرد.
در همین راستا اضافه می‌نماید که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در موارد و مصادیقی از تقاضای ابطال ابلاغ انتصاب یا ابطال مواردی که حتی شبهه مصوبه بودن در مورد آنها تا حدودی قابل طرح بوده است به استناد این که موضوع تقاضای ابطال، « در خصوص مورد تنظیم شده و متضمن وضع قواعد عام و کلی نیست» آن را از مصادیق بند «1» ماده (19) قانون دیوان عدالت اداری ندانسته است و به عنوان نمونه دادنامه شماره 247ـ20/10/1389 هیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری قابل ذکر است.
ب: نکات مختصری در ماهیت شکایت تقدیمی:
1ـ در تبصره (1) ماده (17) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی صراحتاً مقرر شده است:
«تبصره1ـ شرط عضویت در کلیه سطوح ارکان فوق، داشتن حداقل مدرک کارشناسی ارشد با پنج سال سابقه کار تخصصی در رشته‌های مدیریت، حسابداری، بیمه، مالی، اقتصاد، انفورماتیک و گروه پزشکی خواهد بود و انتصاب افراد مزبور پس از تأیید احراز شرایط سمت از سوی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور نافذ می‌باشد.»
همان طور که عـنایت دارند به لحاظ اصولی و ادبی هر گاه به جای حرف «با» در عبارت «با سابقه پنج سال کار تخصصی» حرف «و» درج شده بود، همانند موارد مشابه، این شبهه قابل طرح بود که گفته شود قید «در رشته‌های ....» ناظر به هر دو جمله و عبارت قبلی می‌باشد که البته در این موارد نیز اصل این است که قید، ناظر بر کلیه جملات و عبارات قبلی نبوده و صرفاً جمله اخیر و پیش از قید را مقید می‌کند. حال نکته مهم آن است که در عبارت قانونی یاد شده، اساساً حرف «با» به کار رفته است نه حرف «و». لذا معنای حکم قانونی آن است که عضویت در کلیه سطوح ارکان صندوقهای بیمه‌ای و بازنشستگی منوط به دو شرط است که عبارت است از «داشتن حداقل مدرک کارشناسی ارشد» به علاوه «پنج سال سابقه کار تخصصی در یکی از رشته‌های ...». نحوه تنظیم تبصره (1) ماده (17) صراحت بر آن دارد که عبارت «با پنج سال سابقه کار تخصصی در یکی از رشته‌های...» یک عبارت کامل و مستقل است که با کلیت خود اضافه می شود بر جمله قبلی یعنی از « داشتن حداقل مدرک کارشناسی ارشد».
2ـ نکته مهم و قابل توجه آن است که از طرفی مطابق ماده (17) قانون ساختار نظام جامع و رفاه و تأمین اجتماعی هر یک از سازمانها و صندوقهای بیمه‌ای عضو نظام جامع دارای چهار رکن «شورا یا مجمع یا هیأت امنا»، «هیأت مدیره»، «مدیرعامل» و «هیأت نظارت» می‌باشد و از طرف دیگر حکم تبصره (1) ماده (17) ناظر بر هر چهار رکن می‌باشد و هر برداشتی که از این حکم در مورد یک رکن (در موضوع بحث یعنی مدیرعامل) مطرح شود باید در مورد کلیه ارکان دیگر تسری یافته و اعمال گردد و لذا نتیجه برداشت دیگری خلاف آن چه در بند «1» فوق گفته شد آن است که گفته شود از ابتدای لازم‌الاجراشدن قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی تاکنون باید اعضای هر یک از ارکان چهارگانه واجد دو شرط بوده باشند و در حال حاضر نیز باید چنین باشد. یعنی اولاً دارای مدرک کارشناسی ارشد صرفاً در رشته‌های مدیریت و... باشند و ثانیاً دارای پنـج سال سابقه کار تخصصی در رشته‌های مدیریت و... باشند و طبیعتاً این حکم در خصوص کلیه صندوقها و سازمانهای بیمه‌ای عضو نظام جامع (صندوق بازنشستگی کشوری، صندوق بیمه خدمات درمانی و...) باید اجرا گردد. این در حالی است که از سال 1384 تاکنون در مورد غالب اعضا به این ترتیب عمل نشده است و این امر مبتنی بر برداشت مورد استدلال در این نامه می‌باشد. به عنوان نمونه مطابق تحلیل مخالف، باید از سال1384 وزیر رفاه و تأمین اجتماعی در گذشته و در حال حاضر وزیر تعاون و کار و رفاه اجتماعی و نیز نمایندگان خدمت گیرندگان متشکل و سازمان یافته (موضوع جزء2 بند الف ماده17) دارای دو شرط بر اساس تحلیل مخالف بوده و باشند در حالی که چنین نبوده است.
3ـ همان طور که عنایت دارند آقای سعید مرتضوی، مدیرعامل محترم سازمان تأمین اجتماعی دارای سابقه طولانی مدیریتی و دارای مدرک دکتری حقوق می‌باشد و با لحاظ نکات فـوق شرایط مدنظر مقنن را برای تصدی سمت مدیرعاملی سازمان تأمین اجتماعی دارا می‌باشند. تبصره (3) ماده (110) قانون مدیریت خدمات کشوری که به تصدی مشاغل مدیریتی از جمله مطابق جزء «3» این بند در مورد دادستان تهران حکم کرده است نیز در همین راستا قابل ذکر و استناد می‌باشد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد، با دعوت به عمل آمده، مدیرکل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در جلسه مورخ 25/10/1391 هیأت عمومی حضور یافت و توضیح داد دفاع این وزارتخانه همان دفاعیات معاون محترم امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) می‌باشد. پس از بحث و بررسی راجع به صلاحیت هیأت عمومی در رسیدگی به شکایت و احراز صلاحیت با رأی اکثریت اعضاء جلسه، در ماهیت شکایت وارد رسیدگی شده و با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‌کند.
رأی هیأت عمومی
الف: نظر به این که مصوبه شماره 96692/ت42496هـ ـ 15/5/1391 هیأت وزیران با موضوع اصلاح اساسنامه صندوق تأمین اجتماعی به موجب نامه شماره 56264هـ/ب ـ 26/9/1391 رئیس مجلس شورای اسلامی مغایر قوانین تشخیص شده است و به موجب قانون الحاق یک تبصره به قانون نحوه اجرای اصول 138 و 85 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رابطه با مسؤولیتهای رئیس مجلس شورای اسلامی مصوب سال 1368 و اصلاحات بعدی آن مصوب سال 1388 در این گونه موارد نظر رئیس مجلس شورای اسلامی برای دولت معتبر و لازم‌الاتباع است و چنانچه دولت در مهلت مقرر قانونی نسبت به رفع ایرادات رئیس مجلس شورای اسلامی اقدامی به عمل نیاورد، مصوبه ملغی‌الاثر خواهد شد و دیوان عدالت اداری نیز صلاحیت رسیدگی به شکایت نسبت به چنین مصوبه‌ای را نخواهد داشت و از سویی هیأت وزیران در موضوع ایرادات رئیس مجلس شورای اسلامی نسبت به مصوبه شماره 96692/ت42496هـ ـ 15/5/1391 در مهلت مقرر قانونی اقدامی به عمل نیاورده است، بنابراین به لحاظ ملغی الاثر شدن مصوبه مذکور و عدم قابلیت اجراء موجبی برای رسیدگی به درخواست ابطال این مصوبه در قسمتهای مورد اعتراض که مورد ایراد قانونی قرار گرفته است در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وجود ندارد.
ب: مطابق حکم مقرر در تبصره 1 ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب 21/2/1383، شرط عضویت در کلیه سطوح ارکان صندوقها و نهادهای دولتی و عمومی فعال در قلمروهای بیمه‌ای، حمایتی و امدادی از جمله مدیرعامل، داشتن حداقل مدرک کارشناسی ارشد با پنج سال سابقه کار تخصصی در یکی از رشته‌های مدیریت، حسابداری، بیمه، مالی، اقتصاد، انفورماتیک و گروه پزشکی می‌باشد. نظر به این که اولاً: انجام کار تخصصی در رشته‌های مصرح در قانون ملازم با داشتن مدرک تحصیلی رشته‌های یاد شده می‌باشد و آقای سعید مرتضوی از این حیث فاقد شرط مقرر در قانون است. ثانیاً: با توجه بـه این که ابلاغ انتـصاب نامبرده مسـتند به تصویب نامه شماره 96692/ت42496هـ ـ 15/5/1391 هیأت وزیران صادر شده است و تصویب نامه مذکور نیز به شرح فوق‌الذکر ملغی الاثر گردیده و قابلیت اجرا و اعمال ندارد و وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی نسبت به لغو ابلاغ صادره اقدامی به عمل نیاورده است، بنا به مراتب ابلاغ انتصاب شماره 105134 ـ 14/6/1391 آقای سعید مرتضوی به سمت مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی مغایر قانون تشخیص و به استناد بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری
نوع :
2
شماره انتشار :
19771
تاریخ تصویب :
1391/10/25
تاریخ ابلاغ :
دستگاه اجرایی :
سازمان تامین اجتماعی
هیات وزیران
هیات وزیران
موضوع :
