رأی شماره‌های 66 الی 86 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، موضوع تعیین مرجع وضع و برقراری عوارض حق‌الارض در حریم اماکن و معابر عمومی شهرها

مرجع تصویب: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شماره ویژه نامه: 580
دوشنبه،20 خرداد 1392
سال شصت و نه شماره 19883 رأی شماره‌های 66 الی 86 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، موضوع تعیین مرجع وضع و برقراری عوارض حق‌الارض در حریم اماکن و معابر عمومی شهرها
شماره هـ/88/72 8/3/1392
تاریخ دادنامه: 2/2/1392 شماره دادنامه: 66 الی 86
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
کلاسه پرونده شاکی طرف شکایت موضوع شکایت و خواسته
88/72 شرکت توانیر شورای اسلامی شهر قائم‌شهر
شورای اسلامی شهر اهواز

شورای اسلامی شهر رشت


شورای اسلامی شهر قزوین

شورای اسلامی شهر رامسر

شورای اسلامی شهر جاجرم

شورای اسلامی شهر قوچان

شورای اسلامی شهر سبزوار 1ـ ابطال بند 3 تبصره 6 مصوبه شماره 68 ـ 13/11/1384 شورای اسلامی شهر قائم شهر
2ـ ابطال مصوبه شماره یک از پنجاه و چهارمین جلسه دوره سوم شورای اسلامی شهر اهواز مصوب 13/11/1386
3ـ تعرفه عوارض مصوب سال 1386 شورای اسلامی شهر رشت موضوع بند 5 نامه شماره 7899/44ـ 10/6/1386 شهرداری رشت
4ـ مصوبه شماره 501-6/11/1383 شورای اسلامی شهر قزوین
5 ـ ابطال بند یک مصوبه شماره 232ـ 28/7/1388 شورای اسلامی شهر رامسر
6 ـ ابطال بند یک مصوبه شماره 243ـ 24/9/1388 شورای اسلامی شهر جاجرم
7ـ ابطال بند یک مصوبه دویست و هفتاد و دومین جلسه شورای اسلامی شهر قوچان
8 ـ ابطال مصوبه یکصدو پنجاه و یکمین جلسه شورای اسلامی شهر سبزوار
88/366 شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی شورای اسلامی شهر سبزوار ابطال مصوبه جلسه شماره 151 شورای اسلامی شهر سبزوار
89/29 شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی شورای اسلامی شهر قوچان ابطال بند یک مصوبه شماره 272 جلسه شورای اسلامی شهر قوچان
89/326 شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی شورای اسلامی شهر جغتای ابطال تعرفه عوارض حق الارض مصوب صورت جلسه 119 ـ 23/10/1388 شورای اسلامی شهر جغتای
89/330 شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی شورای اسلامی شهر نقاب ابطال مصوبه شماره 5 ـ 16/2/1388 شورای اسلامی شهر نقاب
90/610 شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی شورای اسلامی شهر ریوش (شهرستان کاشمر) ابطال بند 1 و 2 مصوبه هشتاد و هشتمین جلسه مورخ 9/10/1388
91/678 شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی شورای اسلامی شهر نیشابور ابطال مصوبه شماره 53737ـ 9/10/1387
91/679 شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی شورای اسلامی شهر تربت حیدریه ابطال بند 1 و 11 از هفتادمین صورت جلسه مورخ 8/10/1388
91/680 شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی شورای اسلامی شهر درگز ابطال مصوبه صورت جلسه مورخ 2/10/1388 در خصوص عوارض حق‌الارض
91/870 شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی شورای اسلامی شهر بردسکن ابطال تعرفه عوارض مربوط به سال 1390 و تعرفه عوارض مربوط به سال 1391 در مورد حق‌الارض
89/329 شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی شورای اسلامی شهر کاشمر ابطال بند 1 از یکصد و سی و هفتمین صورت جلسه شورای اسلامی شهر کاشمر مورخ 24/9/1388
89/327 شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی شورای اسلامی شهر فریمان ابطال مصوبه شماره 2947/2ـ24/8/1388 عوارض حق‌الارض شورای اسلامی شهر فریمان
89/843 شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی شورای اسلامی شهر روداب ابطال مصوبه جلسه شماره 44ـ 23/12/1388
90/607 شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی شورای اسلامی شهر نصرآباد ( تربت جام) ابطال عوارض حق الارض مصوبه جلسه شماره 69 ـ 3/10/1388
89/302 شرکت توزیع نیروی برق استان کرمانشاه شورای اسلامی شهر روانسر 1ـ ابطال تعرفه عوارض حق الارض موضوع جلسه فوق‌العاده 24 ـ 12/10/1386
2ـ ابطال تعرفه عوارض حق‌الارض موضوع جلسه فوق‌العاده شماره 9 ـ 15/11/1387 شورای اسلامی شهر روانسر
88/391 شرکت سهامی برق منطقه‌ای استان سیستان و بلوچستان شورای اسلامی شهر زاهدان ابطال مواد 40 و 61 تعرفه شماره 2729/7/100/ش ـ 3/11/1387 شورای اسلامی شهر زاهدان
88/618 شرکت آب و فاضلاب استان کرمانشاه شورای اسلامی شهر کرمانشاه ابطال مواد 37 و 38 و تبصره ماده 33 عوارض حق‌الارض سال 1386
89/130 سازمان آب و فاضلاب استان یزد شورای اسلامی شهر اردکان ابطال ردیف 44 تعرفه وصول عوارض مصوب سال 1386
90/146 شرکت مخابرات استان کرمانشاه شورای اسلامی شهر کرمانشاه ابطال تبصره ماده 33 مصوبه شورای اسلامی شهر کرمانشاه در خصوص وضع عوارض حق‌الارض سال 1386
91/587 شرکت مخابرات استان مرکزی شورای اسلامی خمین
شورای اسلامی شهر آشتیان 1ـ ابطال تعرفه شماره 45 از تعرفه های عوارض مصوب سال 1387 شورای اسلامی خمین
2ـ ابطال تعرفه های شماره 33 سال 1388 حق‌الارض مصوب شورای اسلامی آشتیان
3ـ ابطال تعرفه های شماره 38 سال 1389 حق‌الارض مصوب شورای اسلامی آشتیان
4- ابطال تعرفه های شماره 33 سال 1390 حق‌الارض مصوب شورای اسلامی آشتیان
91/1185 شرکت گاز استان زنجان شورای اسلامی شهر خرّم‌دره ابطال مصوبه 1339/3/ش ـ 28/12/1390
شاکیان به موجب دادخواستهایی ابطال مصوبات فوق‌الذکر در قسمت مربوط به‌برقراری و اخذ عوارض حق‌الارض را تقاضا کرده و به طور خلاصه اعلام کرده‌اند:
1ـ برابر مـاده 18 «قانون سازمان برق ایران» مصوب سال 1346 وزارت آب و برق و شرکتهای تابعه مجاز می‌باشند در صورت لزوم در معابر عمومی شهرها و حریم املاک و اماکن و مستغلات به صورت مجانی نسبت به نصب تأسیسات انتقال و توزیع نیروی برق اقدام نمایند. براساس حکم مذکور این گونه شرکتها و مؤسسات مجاز به پرداخـت وجهی از بابت استفاده از معابر به عنوان حقوق بهره‌برداری یا عوارض حق‌الارض نمی‌باشند و به‌موجب ماده قانونی یاد شده، آن قسمت از تبصره 6 ماده 96 قانون شـهرداری مـصوب 1334 که مـخالف این مـاده قانونـی می‌باشد، نسخ شده است.
2ـ مالکیت شهرداریها نسبت به معابر با توجه به عمومی بودن آن و با لحاظ ماده 45 آیین‌نامه مالی شهرداریها، اعتباری است که طبق ماده 64 آیین‌نامه مذکور فقط حفاظت و صیانت از اموال عمومی به شهرداریها محول شده است و مالکیت شهرداریها در مورد اراضی و کوچه های عمومی، میدانها و خیابانها و ... موضوع حکم تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداری از نوع حاکمیت ماده 30 قانون مدنی تلقی نشده است.
3ـ به موجب اصل 105 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مصوبات شوراهای اسلامی شهرها نمی‌تواند برخلاف قوانین موضوعه باشد و در اصل 55 قانون اساسی صراحتاً قید شده است که هیچ نوع مالیاتی وضع نمی‌شود مگر به موجب قانون. بنابراین وضع هرگونه مالیات و عوارض مستلزم وجود مجوز قانونی است والا برقراری آن مغایر قانون اساسی خواهد بود.
4ـ وفق ماده یک قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، عرضه کالا و خدمات در ایران مشمول مقررات این قانون است و با عنایت به مواد 12 و 13 قانون مزبور که به ذکر کالاها و خدمات معاف از پرداخت مالیات پرداخته، محرز است که خدمات ارائه شده از سوی شرکتهای مخابراتی مشمول قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد و این شرکتها در اجرای تکالیف قانونی خود مندرج در مواد 1، 16، 38 و 39 قانون مزبور همه ساله مالیات متعلق به خود را محاسبه و پرداخت می‌نمایند.
5 ـ در مواد 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 مقرر شده است که: ماده50: «برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است، همچنین برقراری عوارض به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکتها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده‌گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی مجاز، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد.»
ماده52: از تاریخ لازم‌الاجراشدن این قانون، قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381 و اصلاحیه بعدی آن و سایر قوانین و مقررات خاص و عام مغایر مربوط به دریافت هرگونه مالیات غیر مستقیم و عوارض بر واردات و تولید کالاها و ارائه خدمات لغو گردیده و برقراری و دریافت هرگونه مالیات غیرمستقیم و عوارض دیگر از تولیدکنندگان و واردکنندگان کالاها و ارائه دهندگان خدمات ممنوع می‌باشد. حکم این ماده شامل قوانین و مقررات مغایری که شمول قوانین و مقررات عمومی بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است، نیز می باشد.
بر همین اساس اخذ عوارض مورد شکایت از شرکتهایی که تکلیف مالیات و عوارض آنها تعیین شده است و قسمتی از درآمد خود را به شهرداری هر ماهه پرداخت می‌نمایند، قانونی نمی‌باشد. با توجه به ماده 50 قانون مذکور، شوراهای اسلامی شهرها حق وضع عوارض را ندارند. همچنین سهم شهرداریها از مالیات بر ارزش افزوده بر اساس ماده 38 قانون مزبور تعیین شده و این سهمیه با توجه به مقررات مربوطه هر ساله افزایش می یابد و به موجب ذیل ماده 39 قانون مالیات بر ارزش افزوده، سازمان امور مالیاتی کشور موظف است سهمیه شهرداریها از عوارض وصولی هر ماه را تا پانزدهم ماه بعد به ترتیب مقرر در آن قانون به حساب شهرداری هر محل واریز نماید.
6 ـ علاوه بر موارد فوق الذکر، قانونگذار در بندهای الف و ب ماده 43 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، عوارضی را به عنوان عوارض خاص برای شهرداریها لحاظ و تصویب کرده و وصول آن را به موجب بند ب ماده 46 به عهده شهرداریها محول کرده و تنها اختلاف و استنکاف از پرداخت آنها را مشمول احکام ماده 77 قانون شهرداریها قرار داده است. بنابراین شهرداریها و شوراهای اسلامی شهرها نمی‌توانند عوارض دیگری برخلاف موازین قانونی مزبور وضع و نسبت به وصول آن از طریق کمیسیونهای ماده 77 قانون شهرداریها اقدام نمایند.
7ـ با توجه به این که قانونگذار حق انشعاب و بهای آن را وضع کرده است و این امر فاقد جنبه محلی است لذا شوراهای اسلامی نمی‌توانند برای آن عوارض تعیین نمایند.
8 ـ شهـرداری و شـورای اسـلامی شهـر خـدمتی جهـت نصـب تـأسیسـات مربـوطه یـا عبور شبکـه ارائه نمی‌نمایند کـه مستحق دریافت عوارض حق‌الارض باشند. همچنین تمامی خسارات احتمالی از جمله خسارت به آسفالت به شهرداری پرداخت می‌شود و تا پرداخت وجه صورت نپذیرد مجوز حفاری صادر نمی‌گردد و متعاقباً با اتمام حفاریها مرمتهای لازم انجام می‌شود.
9ـ به صراحت ماده 1 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381، از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولیدکنندگان کالا و ارائه دهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی صرفاً به موجب این قانون مجاز بوده و کلیه قوانین و مقررات مربوط به اختیار تصویب و وصول عوارض توسط مراجع دیگر و از جمله شوراهای اسلامی لغو شده و به دلالت ماده 10 این قانون نیز کلیه قوانین و مقررات عام و خاص مغایر قانون یاد شده نسخ شده است. با توجه به اطلاق و عموم این قانون و حکومت آن بر مقررات مغایر از جمله قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، از ابتدای سال 1382 اختیار وضع عوارض نسبت به کالا و خدمات موضوع ماده 1 قانون مورد بحث توسط شوراها موجود نیست.
10ـ تبصره 4 ماده 10 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب سال 1358صراحتاً اشعار می‌دارد، طرحهای موضوع این قانون از تاریخ شروع به اجرا از پرداخت هر نوع عوارض مستقیم به شهرداریها معاف هستند.
11ـ در اجرای مقررات ماده 55 قانون شهرداریها مصوب سال 1334 با اصلاحات بعدی بابت کانال کشی و عبور تأسیسات و پر نمودن مسیرهای مزبور در خیابانها و کوچه‌ها و معابر سطح شهرها براساس توافقات به عمل آمده با شهرداریها عوارض مربوط محاسبه و پرداخت می‌شود، بنابراین اخذ عوارض حق‌الارض، عوارض مضاعف بوده و ناعادلانه است.
شوراهای اسلامی طرف شکایت به موجب لوایح جداگانه توضیحاتی داده‌اند که خلاصه آنها به قرار زیر است:
1ـ به استناد بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سـال 1375 بـا اصلاحات بعدی، اقدام بـه‌تصویب عوارض حق‌الارض جهت دستگاههای خدماتی آب و برق و گاز و ... شده است.
2ـ به موجب تبصره های 1 و 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، تعیین عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده است جزء وظایف شوراهای اسلامی شهر تعیین شده و قوانین و مقررات مربوط به اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداریها و دهیاریها از جمله ماده 18 قانون سازمان برق ایران مصوب سال 1346 ملغی شده است.
3ـ بـه مـوجـب رأی شمـاره 1477 الـی 1481ـ 1/12/1386 هـیأت عـمومی دیوان عدالت اداری، موضوع مطالبه حـق‌الارض توسـط شهرداریـها مورد تأییـد قرار گرفته است.
4ـ به موجب مقررات ماده 55 قانون شهرداری، آسفالت معابر و خیابانها و میادین و تأمین هزینه‌های مربوط به ارائه خدمات مزبور و حفظ و نگهداری و مرمت آنها و همچنین جلوگیری از سد معبر در محدوده شهر از جمله وظایف و مسؤولیتهای شهرداری به شمار رفته است. بنابراین وضع و برقراری عوارض حق‌الارض به سبب استفاده از معابر و خیابانها و میادین واقع در محدوده شهر و حفاری در آنها به منظور اجرای برنامه های مربوط به‌شرکتهای گاز، برق، آب و فاضلاب و مخابرات مغایرتی با قانون ندارد.
5 ـ به صراحت نص صریح تبصره یک ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381 که اعلام می دارد، وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی می‌بایستی حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سـال بعد تصویب و اعلام عمومی گردد و در آیین نامه اجرایی این قانون، فصل اول بند ب که به استـناد ماده 9 قانون یاد شده تنظیم گـردیده، به تعریف عوارض محلی اشاره نموده و اعـلام نموده است عوارض محلی، عوارضـی اسـت کـه به استناد تبصره یک ماده پنج قانون تجمیع توسط شوراهای اسلامی شهر وضع و تعیین می‌گـردد و اختیار وضع و تعیین عوارض محلی را به شوراهای اسلامی واگذار نموده است و این عوارض محلی در تمامی شوراهای اسلامی شهرهای جمهوری اسلامی وضع و تعیین و جهت دریافت و اجرایی نمودن آن پس از طـی مراحل قانونی، من جمله تأییـد و تصویب از طریـق مبادی وزارت کشور و سپس اعلان و نشر عمومی از طریق جراید عمومی می‌باشد به شهرداریها ارسال می‌گردد و برابر ماده 5 که اعلام می‌دارد برقراری هر گونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی و همچنین آن دسته از خدمات که در ماده (4) این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است، همچنین برقراری عوارض به‌ درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکتها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده‌گذاری و سایر عملیـات مالی اشخـاص نزد بانکـها و مؤسسات اعتباری غیـربانکی مجـاز توسـط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد. مستنبط از مفهوم مخالف این ماده چنین است که تکلیف مالیات و عوارض آنهایی که معین نشده و همچنین برقراری هرگونه عوارض و سـایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهـای تولیدی که تکلیف آنها در مـواد 4 این قانون مشخص نشده است، توسط شوراهای اسلامی ممنوع نمی‌باشد و شوراهای اسلامی شهر می‌توانند نسبت به تعیین و وضع و برقراری آن اقدام نمایند.
6 ـ طبق تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداری، اراضی، کوچه‌های عمومی و میدانها و پیاده‌روها و خیابانها ملک عمومی محسوب و در مالکیت شهرداری می‌باشد.
7ـ قانون لغو ماده 90 قانون محاسبات مصوب سال 1363، صراحتاً کلیه وزارتخانه‌ها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و بنیادها را موظف به پرداخت هر نوع عوارض متعلق به‌شهرداری نموده است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‌کند.

رأی هیأت عمومی
با توجه به این که مطابق ماده 18 قانون سازمان برق ایران مصوب سال 1346، عبور کانال خطوط برق در معابر عمومی شهرها و حریم اماکن و دیوارهای مستغلات و اماکن خصوصی مشرف به معابر عمومی به صورت مجانی است و از طرفی مطابق ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در قانون مزبور تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است، توسط شوراهای اسلامی شهرها ممنوع است و در بند الف ماده 38 قانون اخیرالذکر نرخ عوارض شهرداریها و دهیاریها در رابطه با کالا و خدمات مشمول این قانون علاوه بر نرخ مالیات موضوع ماده 16 قانون، یک و نیم درصد تعیین شده است و تدارک و تأمین آب، برق، گاز، تلفن و خطوط فاضلاب از ناحیه ادارات ذی‌ربط از مصادیق ارائه خدمات است، بنابراین وضع عوارض مجدد در این گونه موارد وجاهت قانونی ندارد و با عنایت به این که طرح دریافت حق‌الارض از شرکتهای خدماتی ـ تأسیساتی توسط عده‌ای از نمایندگان مجلس شورای اسلامی مطرح و به تصویب نرسیده است، دلالت بر عدم وجود نص قانونی در این زمینه دارد، بنابراین مصوبات شوراهای اسلامی شهرها به شرح مندرج در گردشکار در قسمت تعیین و برقراری عوارض حق‌الارض خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهرها است و به استناد بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری


منبع : وب سایت قوانین دات آی آر (معاونت آموزش دادگستری استان تهران)