رأی شماره 174 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال دستورالعمل چگونگی تشکیل جلسات و نحوه رسیدگی شوراهای سازش، مصوب معاون روابط کار وزارت کار و امور اجتماعی

مرجع تصویب: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شماره ویژه نامه: 590
پنج‌شنبه،13 تیر 1392
سال شصت و نه شماره 19903 رأی شماره 174 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال دستورالعمل چگونگی تشکیل جلسات و نحوه رسیدگی شوراهای سازش، مصوب معاون روابط کار وزارت کار و امور اجتماعی ]تعاون، کار و رفاه اجتماعی[ به شماره 46955 ـ 5/5/1387
شماره89/ 862 4/4/1392
تاریخ دادنامه: 13/3/1392 شماره دادنامه: 174 کلاسه پرونده: 89/862
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم عصمت راستگوی‌مقدم
موضوع شکایت و خواسته: ابطال «دستورالعمل چگونگی تشکیل جلسات و نحوه رسیدگی شوراهای سازش، مصوب معاون روابط کار وزارت کار و امور اجتماعی [تعاون، کار و رفاه اجتماعی] به شماره 46955ـ 5/5/1387»
گردش‌کار: شاکی به موجب دادخواستی، ابطال «دستورالعمل چگونگی تشکیل جلسات و نحوه رسیدگی شوراهای سازش، مصوب معاون روابط کار وزارت کار و امور اجتماعی [تعاون، کار و رفاه اجتماعی] به شماره 46955ـ 5/5/1387» را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است:
«احتراماً، به استحضار می‌رساند، وزارت کار و امور اجتماعی در اجرای ماده 157 قانون کار دستورالعملهای فوق را مبنی بر ایجاد شورای سازش ایجاد کرده است که باعث بروز مشکلاتی در طرح دعوای کارگران شده است که با توجه به عدم حضور نمایندگان دولت باعث تضییع حقوق نامبرده شده است که ایجاد آن اولاً: تفسیر قانون مارالذکر به‌استناد اصل 73 و 98 به عهده مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان است. ثانیاً: در متن ماده مطرح شده سازش مستقیم ذکر شده است نه ایجاد مرجع تحت عنوان شورای سازش اصدار اعتبارنامه برای هیأت رسیدگی‌کننده (نماینده کارگر و کارفرما) و الزام کارگران در تبعیت از آن که این امر هم مخالف سیستم دادرسی ( ماده 10 آیین دادرسی مدنی) است و باعث اطاله دادرسی شده است. ثالثاً: با توجه به این که این جانب مدت 16 سال در سازمان فرهنگی شهرداری مشهد، قربانی این مراجع شده‌ام خواهشمند است به‌حقوقدانان حوزه روابط کار وزارت‌خانه تفهیم شود قیاس مع‌الفارغ شورای حل اختلاف دادگستری با این شورا فرسنگها فاصله است در آن هیأت نماینده دولت حضور دارد تا اجرای عدالت انجام شود نه این که حق در نطفه خفه شود و باعث کاهش ورودی پرونده شود. علی‌هذا با توجه به مراتب فوق ابطال بخشنامه شورای سازش را به استناد اصل 170 و 173 را از محضر ریاست خواستارم.»
متعاقباً در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از سوی اداره کل هیأت عمومی در اجرای ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره 2574/711/د41ـ 14/12/1389 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:
«احتراماً، به استحضار می‌رساند نظر به این که دستورالعمل معترضٌ‌عنه در اجرای ماده 157 قانون کار اصدار شده شایان ذکر است در سطر چهارم ماده فوق عبارت مرحله اول از طریق سازش قید شده است که هر عقل سلیمی و هر مرجعی می‌داند که هر دعوا به صورت سازش بین دو مسلمان مختومه شود منطقی‌تر است. پیرو حدیث ثقه جزء سه دسته قضات قرار نگیرند در این ماده اعلام کرده است واحدهایی که نمایندگان قانونی داشته باشند. که در اصل 106 قانون اساسی قانون شوراها مصوب سال 1363 مجلس شورای اسلامی و ماده 131 قانون کار صراحتاً اعلام کرده است نه هر شخص حقیقی امر خطیر قضاوت را انجام دهد می‌دانید که ابزار شما علم و وجدان است و بدون آن امکان قضاوت میسور نیست که من کارگر عادی از آن هستم در آن ماده اشاره به ایجاد هیأتی تحت عنوان شورای سازش نکرده است که این دستورالعمل تشکیلاتی ایجاد کرده‌اند که تصویر آن تقدیم شده است.
والله همان دستورالعمل نیز رعایت نمی‌شود کارگران حتماً ملزم هستند قبل از طرح شکایت حتماً این سیکل را طی نمایند و گر نه دادخواست آنان پذیرفته نمی‌شود به نظر شما این طریق رسیدگی مغایر با اصول حاکمیتی نیست در فاصله شکایت من نوید دیگر سر داده‌اند شورای سازش تجدیدنظر، خدایا شکر! بدون حتی دستورالعمل از وزارت کار اینان خلاف اصول 73 و 98 قانون اساسی نمی‌باشد؟ هر روز هر وزارتخانه‌ای می‌تواند هر برداشتی از قوانین بنماید و مصلحت مردم را در نظر نگیرند آیا مغایر با بند 9 اصل 3 قانون اساسی نیست امکانات عادلانه برای رسیدن به حق این است بعد از 6 ماه عدم دریافت حقوق گرفتار پروسه عریض طویل دادرسی اداره کار می‌شود و یا نیز به علت عدم آگاهی نماینده کارگر 6 میلیون تومان دستمزد کوره پز خانه به 500 هزار تومان سازش می‌نماید.
حال سازش کرده ضمانت اجرای آن با کیست؟ کارفرما اجرا نمی‌کند به هیأت تجدیدنظر سازش مراجعه می‌کنم آن نیز موازی کاری است به هیأت تشخیص مراجعه می‌کنیم به تصمیم هیأت سازش استناد می‌کنند می‌گویند شما سازش کردید و اعتبار امر قضاوت شده است به حل اختلاف می‌روم به دیوان شکایت کنم چه بگویم به من حق نمی‌دهید که استناد به اصل 170 قانون اساسی نمایم. شیرازه یک خانواده به خاطر کاهش پرونده، در معرض نابودی است. آیا در نص اصل 34 قانون اساسی اعلام نشده است هیچ‌کس را نمی‌توان از دادگاهی که به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد منع کرد؟ اصل 40 قانون اساسی می‌گوید هر کسی نمی‌تواند در جایگاهی که قرار دارد به خاطر اعمال حق خویش که صدارت است تضییع منافع عمومی و حقوق شهروندی را بنماید و منافع 5 میلیون، 700 هزار نفر را نادیده بگیرد و بگوید شما می‌توانید قوانین آمره (تبصره ماده 41 قانون کار) را نادیده گرفته و زیر حداقلها توافق نمایید.
قاضی اذعان می‌نماید که پیش‌بینی این‌گونه محاکم در ماده 164 آیین رسیدگی هیأتهای تشخیص و حل اختلاف قانون کار شده است در ماده 29 و تبصره آن هیأت را در بدو امر ارشاد به تشویق به سازش در نهایت انشای گزارش اصلاحی کرده است می‌خواهم بگویم چرا در آن مرجع که ماهیت آن مشخص شده است روابط کار اداره کار موفق نبوده در این استان با حمیت مدیرکل بیش از 1000 شورای سازش ایجاد کرده است. بار مسؤولیت آن متولیان را کاسته و باعث شده است کاهش 56 درصد پرونده را اعلام نمایند با چه نیرویی شما خود قضاوت کنید 1000 نماینده کارگر در این ماراتن دادرسی با رقیبی همچون کارفرما که اکثر آنان مدیران اداری هستند که پیروز این نبرد هستند.
آری با ایجاد این هیأتها دادگاه کم شده است و روزانه 12 پرونده ظرف 2 ساعت رسیدگی می‌شود چه انشای رأیی شود.
قاضی، من کارگر استدلال موارد اشاره شده در اخطار رفع نقص را ندارم فقط می‌دانم والله به امثال من دارد ظلم می‌شود ماده‌ای که اشاره ایجاد مرجع دادرسی نشده است خلق می‌شود و تبصره 1 ماده 7 که از سال 1369 صراحتاً اعلام کرده است که جهت قراردادها آیین‌نامه‌ای تدوین شود که از سوء استفاده عده‌ای جلوگیری نماید مسکوت مانده است فقط ارمغان آن مصوبه مجمع تشخیص مصلحت که بند ز را به ماده 21 قانون کار اضافه کرده است و کارگران را به عنوان برخی از موانع تولید نام برده است گفته‌اند هر موقع کارگر را نخواستید می‌توانید این عقد را یک طرفه فسخ نمایید خلاف ماده (25 قانون کار) فقط می‌دانم قاضی 16 سال زحمتی که کشیدم و خانواده ام نیاز به‌من داشتند سر و کار بودم و پاداش زحمات من را همین مراجع می‌دهند و این را تکلیف دانسته که وقت شما را تضییع نمایم.
قاضی در این شوراها غیر از تضییع حق کارگر سوغاتی دیگر ندارد من هم به سازش اعتقاد دارم آن سازشی که فرد مرضی‌الطرفین وجود داشته باشد که همان نماینده دولت است که بی‌طرف قضاوت نماید حق امثال مرا بگیرد در پایان با توجه به قاعده فقهی لاضرر اصل 170 و 173 تقاضای ابطال دستورالعمل مذکور را دارم و در صورتی که نیاز به‌تحقیق بیشتری دارد خواهشمند است وفق ماده 24 آیین رسیدگی دیوان جهت صحت آن اقدام نماید و در پایان نسبت به بخشنامه مؤخر چون این جانب نسخه نتوانستم مهیا نمایم خواسته مؤخر را استرداد می نمایم.»
متن «دستورالعمل چگونگی تشکیل جلسات و نحوه رسیدگی شوراهای سازش به‌شماره 46955ـ 5/5/1387» به قرار زیر است:
«دستورالعمل چگونگی تشکیل جلسات و نحوه رسیدگی شوراهای سازش
ماده1ـ وظایف شورا:
شورای سازش به منظور رسیدگی به اختلاف فردی بین کارفرما و کارگر یا کارآموز که ناشی از اجرای مقررات قانون کار و سایر مقررات تبعی، قرارداد کارآموزی، موافقت‌نامه‌های کارگاهی یا پیمانهای دسته جمعی کار است برای سازش و مصالحه تشکیل می‌شود.
ماده 2ـ اصول حاکم بر شورای سازش:
الف ـ اختیاری بودن درخواست رسیدگی به دعاوی
ب ـ الزام‌آور نبودن تصمیمات
ج ـ غیرتشریفاتی بودن رسیدگی
ماده3ـ مکان تشکیل و ترکیب اعضا:
الف ـ اعضای شورای سازشی که در محل کارگاههای مشمول قانون کار تشکیل می‌شود عبارتند از نماینده تشکل کارگری و نماینده کارفرما
تبصره ـ کارگاههایی که فاقد تشکل کارگری می‌باشند انتخاب نماینده کارگران با کارگران همان کارگاه است.
ب ـ اعضای شورای سازش در محل تشکل کارگری یا کارفرمایی عبارتند از: نماینده کارگران و کارفرمایان همان تشکل، حرفه و صنعت با معرفی تشکیل مربوط
ج ـ در صورت ضرورت تشکیل شورای سازش در ادارات کار و امور اجتماعی، اعضای شورای سازش عبارتند از نماینده کارگران و کارفرمایان با معرفی تشکل مربوط در صورت فقدان تشکل، نمایندگان مزبور با معرفی اداره روابط کار در مراکز استانها و کار و امور اجتماعی شهرستان و تأیید رئیس سازمان کار و امور اجتماعی استان انتخاب می‌شوند.
ماده 4ـ مدت عضویت:
الف ـ مدت عضویت در شورای سازش 2 سال است و انتخاب مجدد آنان بلامانع است.
تبصره ـ اعضای شورای سازش با ابلاغ کتبی مدیرکل کار و امور اجتماعی استان عهده دار انجام وظایف محوله می‌شوند.
ب ـ هرگاه یکی از اعضا به دلایلی از قبیل استعفا، عزل، وفات، غیبت و ... امکان فعالیت در شورای سازش را نداشته باشد، نماینده دیگری جایگزین خواهد شد.
ماده5 ـ رسیدگی در شورای سازش:
الف ـ رسیدگی در شورای سازش با درخواست کتبی کارگر یا کارفرما یا نمایندگان آنان انجام می‌شود.
ب ـ شورای سازش بلافاصله پس از وصول و ثبت درخواست به طریق مقتضی طرفین را برای انجام سازش دعوت می‌نماید.
ج ـ عدم حضور هر یک از طرفین یا نمایندگان آنان به منزله انصراف از رسیدگی در شورای سازش است.
د ـ شورای سازش مکلف است از زمان ثبت درخواست، ظرف حداکثر 7 روز به‌اختلاف رسیدگی نماید.
وـ اعضای شورای سازش نمی‌توانند نسبت به رسیدگی همان پرونده، در مراجع حل اختلاف موضوع فصل نهم قانون کار اقدام نمایند.
ماده6 ـ سازشنامه:
الف ـ سازشنامه بر اساس توافق طرفین تنظیم و متضمن نام شورا، تاریخ انشا و مشخصات و امضای طرفین، موضوعات مورد توافق (در صورتی که توافق ریالی باشد با درج مبلغ با عدد و حروف)، اسامی اعضا، سمت و امضای آنهاست.
ب ـ سازشنامه در چهار نسخه تنظیم می‌شود که یک نسخه فی‌المجلس به هر یک از طرفین ابلاغ، یک نسخه در دفتر مخصوص شورای سازش بایگانی و یک نسخه نیز به‌اداره کار و امور اجتماعی محل ارسال می‌شود.
ماده7ـ سایر:
الف ـ شورای سازش مکلف است آمار اقدامات انجام شده را به طور ماهانه به اداره کار و امور اجتماعی محل ارسال نماید.
ب ـ اداره کل کار و امور اجتماعی استان موظف است، پس از اخذ و جمع‌بندی نهایی، آمار مربوط را به اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار ارسال نماید.
ج ـ رؤسای سازمانهای کار و امور اجتماعی استانها مسؤول حسن اجرای این دستورالعمل بوده و باید بلافاصله پس از ابلاغ، مفاد آن را به اطلاع کلیه کارشناسان و کارکنان ذی‌ربط برسانند.
دـ اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار مسؤول نظارت بر اجرای این دستورالعمل است و در صورت بروز هر گونه ابهام در اجرا، نظر آن اداره کل لازم‌الاتباع است.
این دستورالعمل جایگزین دستورالعمل شماره 119188ـ 8/12/1384 می‌شود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل تنظیم و نظارت بر روابط کار و نظامهای جبران خدمت وزارت کار و امور اجتماعی، طی لایحه شماره 615 ـ 31/1/1390 توضیح داده است که:
«در خصوص دادخواست خانم عصمت راستگوی مقدم به خواسته ابطال «دستورالعمل چگونگی تشکیل جلسات و نحوه رسیدگی شوراهای سازش، مصوب معاونت روابط کار وزارت متبوع، به شماره 46955ـ 5/5/1387 به آگاهی می‌رسانم:
ایجاد شوراهای سازش، با توجه به تکلیف ارشادی قانونگذار در ماده (157) قانون کار و در راستای تحقق سازش بین کارگر و کارفرما با حضور نمایندگان کارگران و کارفرمایان صورت گرفته است. نظر به این که تشکیل و ایجاد مرجع قضاوتی به موجب اصل (159) قانون اساسی منوط به حکم قانونگذار است، در ماده (2) دستورالعمل معترضٌ‌عنه، اصول حاکم بر شوراهای سازش به نوعی تدوین شده است تا شائبه قانونگذاری از آن حاصل نشود، بر اساس این ماده، اختیاری بودن درخواست رسیدگی به‌دعاوی، الزام‌آور نبودن تصمیمات و غیرتشریفاتی بودن رسیدگی از اصول حاکم بر شوراهای سازش به شمار آمده است، به عبارت دیگر درخواست رسیدگی در شورای سازش به اختیار طرفین دعوا (کارگر و کارفرما) است و تا چنین درخواستی صورت نگیرد، پرونده در شورای مذکور مطرح نمی‌شود، تصمیمات متخذه توسط شورای مزبور نیز جنبه الزام‌آور نداشته است، بلکه هر یک از طرفین می‌توانند تقاضای رسیدگی به اختلاف خود را در مراجع حل اختلاف مطرح نمایند.
بنابراین مشاهده می‌شود که مرجع ایجاد شده مرجع قضاوتی محسوب نمی‌شود تا مخالف اصل (159) قانون اساسی باشد. لذا تقاضای رد شکایت خواهان را می‌نماید.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به‌صدور رأی مبادرت می ‎ کند.

رأی هیأت عمومی
مقنن در ماده 157 قانون کار مصوب سال 1369 مقرر کرده است «هرگونه اختلاف فردی بین کارفرما و کارگر یا کارآموز که ناشی از اجرای این قانون و سایر مقررات کار، قرارداد کارآموزی، موافقت‌نامه‌های کارگاهی یا پیمانهای دسته جمعی کار باشد، در مرحله اول از طریق سازش مستقیم بین کارفرما و کارگر یا کارآموز و یا نمایندگان آنها در شورای اسلامی کار و در صورتی که شورای اسلامی کار در واحدی نباشد، از طریق انجمن صنفی کارگران و یا نماینده قانونی و کارگران و کارفرما حل و فصل خواهد شد و در صورت عدم سازش، از طریق هیأتهای تشخیص و حل اختلاف به ترتیب آتی رسیدگی و حل و فصل خواهد شد.» نظر به این که مطابق حکم مقنن به شرح پیش گفته، رسیدگی به اختلافات ناشی از اجرای این قانون بین کارفرما و کارگر یا کارآموز در ابتدا از طریق سازش در شورای اسلامی کار و در صورتی که شورای اسلامی کار در واحدی نباشد از طریق انجمن صنفی کارگران مقرر شده است و همچنین تصریح دارد که در صورت عدم حصول سازش، موضوع اختلاف از طریق هیأتهای تشخیص و حل اختلاف حل و فصل شود، دستورالعمل مورد شکایت با عنوان دستورالعمل چگونگی تشکیل جلسات و نحوه رسیدگی شوراهای سازش که به تصویب وزارت کار و امور اجتماعی [وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی] رسیده است و به جای رسیدگی به اختلاف در شورای اسلامی و انجمنهای صنفی امر سازش به شوراهای سازش محول شده و رسیدگی در این مرجع اختیاری توصیف شده است و تصمیمات آن الزام‌آور نیست و ترکیب اعضای شورا را نیز جز آنچه در قانون به آن تصریح شده، معین کرده است. بنابراین خلق تأسیسی به عنوان مذکور، مغایر حکم مقنن است و مفاد دستورالعمل مورد اعتراض در خصوص آثار تصمیمات شورای مزبور مبنی بر اختیاری بودن و غیرالزام‌آور بودن با توجه به حکم ماده 157 قانون یاد شده که حل اختلاف از طریق سازش در شورای اسلامی را به عنوان اولین مرحله رسیدگی به اختلافات مربوطه برشمرده است و حکمی مبنی بر الزام‌آور نبودن تصمیمات ناشی از سازش در قانون ملاحظه نمی‌شود، خلاف قانون است و به استناد بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ علی مبشری

منبع : وب سایت قوانین دات آی آر (معاونت آموزش دادگستری استان تهران)