رأی شماره 198 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری عوارض ابقای تقسیم زمینهای داخل محدوده و بدون تفکیک قانون مصوب 1389 شورای شهر اردبیل

مرجع تصویب: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شماره ویژه نامه: 592
دوشنبه،17 تیر 1392
سال شصت و نه شماره 19906 رأی شماره 198 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند 5 از ماده 18 عوارض ابقای تقسیم زمینهای داخل محدوده و بدون تفکیک قانون مصوب 1389 شورای شهر اردبیل
شماره هـ/90/268 4/4/1392
تاریخ دادنامه: 20/3/1392 شماره دادنامه: 198 کلاسه پرونده: 90/268
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای ایوب بهادر به وکالت از آقای علی‌اکبر طالبیان وراث مرحوم (هابیل ـ نادرـ جابرـ منصورـ حسین ـ طوبی ـ ثریا) همگی نجفی و خانم ایران فرخوی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 5 از ماده (18) عوارض ابقای تقسیم زمینهای داخل محدوده و بدون تفکیک قانون مصوب سال 1389 شورای شهر اردبیل
گردش‌کار: آقای ایوب بهادر به وکالت از موکلان خویش به موجب دادخواستی، ابطال بند 5 از ماده (18) عوارض ابقای تقسیم زمینهای داخل محدوده و بدون تفکیک قانونی مصوب سال 1389 شورای شهر اردبیل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«موکلان این جانب به دلالت مندرجات و کپی مصدق سند رسمی مالک ششدانگ ملک به پلاک ثبتی شماره 781/127 واقع در بخش 3 اردبیل بوده که در سال 1358 مبادرت به احداث بنا کرده و در سال 1376 مستنداً به ماده 147 قانون ثبت از طریق هیأت رسیدگی به درخواستهای ثبتی که در اداره ثبت اسناد تشکیل شده مبادرت به اخذ سند کرده است که ملک مزبور قبلاً خارج از محدوده شهر و خارج از حوزه استحفاظی شهری بوده و در سال 1374 محدوده قانونی شهر اردبیل افزایش پیدا کرده که این افزایش محدوده به تصویب وزارت مسکن و شهرسازی و کمیسیون ماده 5 رسیده است که به استناد قانون نوسازی و عمران شهری و همچنین ماده 100 قانون شهرداری، مالکان کلیه اراضی و املاکی که در محدوده قانونی قرار می‌گیرد قبل از هر اقدام می‌بایستی از شـهرداری مجوز دریافت نماید که موکلان به شهرداری مراجعه و پس از بررسیهای مکرر از سوی مأمورین فنی مراتب جهت رسیدگی به تخلفات ساختمانی موضوع به کمیسیون ماده صد شهرداری احاله و کمیسیون مزبور پس از بررسی و اخذ نظریه مأمورین فنی حکم بر ابقای بنا و پرداخت جریمه مبادرت به اصدار رأی می‌کرد که ضمن تمکین به رأی صادر شده و عوارضات منطقه قانونی که بعد از صدور رأی محاسبه و برابر قانون قابل وصول است را پرداخت می‌نماید که شهرداری مبلغ 000/847/368 ریال را پس از کسر 20% را به عنوان عوارض تفکیک مستنداً به ماده بند 5 از ماده 18 تعرفه عوارض محلی سال 1389 را مطالبه می‌نماید و استناد شهرداری به مصوبه شورای شهر است که تصویر مصدق مصوبه مزبور که به عنوان ماده 18 ضمیمه دادخواست تقدیم می‌شود. علی‌هذا با عنایت به این که در قانون اصلاح مواد 1و 2 و 3 قانون اصلاح و ... مورخ 21/6/1371 به‌ویژه قسمت صدر ماده 1 آن، که بر طبق آن ماده 147 مورد اصلاح قرار می‌گیرد چنین آمده است، برای تعیین وضعیت ثبتی اعیان املاکی که اشخاص تا تاریخ 1/1/1370 بر روی زمینهای اعیانی احداث کرده‌اند که به واسطه موانع قانونی تنظیم سند رسمی برای آنها میسور نیست همچنین تعیین وضعیت ثبتی اراضی کشاورزی و نسقهای زراعی و باغات اعم از شهری و غیرشهری و اراضی خارج از محدوده شهر و حریم آن که مورد بهره‌برداری معترضین است و اشخاص تا تاریخ فوق خریداری کرده‌اند به واسطه موانع قانونی تنظیم سند و یا صدور سند مالکیت برای آنها میسور نیست به شرح ذیل تعیین تکلیف می‌شود که حکم تبصره ذیل ماده 3 نیز اشعار می‌دارد در هر مورد که در اجرای موارد مزبور در این قانون نیاز به تفکیک یا افراز ملک باشد واحدهای ثبتی با توجه به وضع موجود رأساً اقدام خواهند کرد و مورد شمول مقررات ماده 4 قانون اصلاح و حذف موادی از قانون ثبت اسناد و املاک سال 1310 و اصلاحات بعدی آن نخواهد بود بدین ترتیب چنین مستفاد می‌شود که قانونگذار خواسته با نگرشی استثنایی به وضعیت اعیانی و اراضی مذکور که مغایر با قوانین و مقررات موجود است و همچنین مغایرت صدور سند مالکیت را برای آنها با موانع قانونی روبرو ساخته است این‌گونه موانع را از بین برد. لذا با عنایت به این که در مقدمه و حکم تبصره ذیل ماده 3 که طی آن در مواردی که واحدهای ثبتی در اجرای قانون اصلاحی ثبت مصوب سال 1370 رأساً اقدام به تفکیک می‌کنند از شمول مقررات ماده 154 اصلاحی موضوع ماده 4 قانون اصلاح و حذف موادی از قانون ثبت اسناد و املاک مصوب سال 1310 و اصلاحات بعدی آن مصوب 31/4/1365 مستثنی شده است و نیز حکم ماده 154 اصلاحی قانون ثبت مقرر می‌دارد اداره ثبت اسناد و املاک در هر مورد که در اجرای قانون اصلاحی ثبت (مصوب سال 1370) نیاز به‌تفکیک و افراز باشد واحدهای ثبتی بدون استعلام از شهرداری رأساً اقدام می‌کنند و شهرداری در اجرای ماده 154 اصلاحی ثبت نقشه‌های تفکیکی ارسالی از سوی دادگاه یا ادارات ثبت را با ضوابط طرح جامع هادی و تفصیلی و دیگر ضوابط مربوط به شهرسازی تطبیق و اظهار نظر می‌کند و ادارات ثبت و دادگاهها نیز مکلفند طبق نقشه تفکیکی که به تأیید شهرداری محل رسیده باشد اقدام به تفکیک کنند که در مانحن‌فیه چون مستند به حکم تبصره ذیل ماده 3 تفکیک اراضی و املاک از شمول حکم ماده 154 اصلاحی مستثنی شده است. لذا به نظر مقنن رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی و سایر موارد در این‌گونه املاک به عنوان یکی از موانع تنظیم سند مالکیت شرط نیست و چون رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی شرط نیست، لذا شهرداری نمی‌تواند به استناد بند 5 از ماده 18 از عوارض ابقای تقسیم زمینهای داخل محدوده مبادرت به اخذ وجه به عنوان هزینه تفکیک نماید و مصوبه مزبور نقض غرض قانونگذار است و حاکمیت قانون شهرداری در این موارد زمانی مشهود می‌شود که دارنده سند متقاضی توسعه و یا تجدید بنا شود که در این صورت شهرداری برابر مقررات مبادرت به اخذ عوارضات خود در قبال خدماتی که انجام می‌دهد دارد. علی‌هذا نظر به این که در احکام مواد 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت تکلیفی که هیأتهای رسیدگی‌کننده را موظف به استعلام از شهرداری و یا پرداخت وجه به شهرداری کند ملاحظه نمی‌شود. لذا چون اقدامات ثبتی در این خصوص منصرف از قوانین و مقررات شهرداری صورت می‌پذیرد و اسنادی که پس از تشریفات قانونی و در اجرای مواد 147 و 148 قانون اصلاحی ثبت برای متصرفان صادر می‌شود سندیت دارد و معتبر است و شهرداری نمی‌تواند با مستمسک قرار دادن مصوبه شورای شهر مبادرت به‌اخذ وجه نماید. علی‌هذا با عنایت به این که مصوبه مزبور مغایر با اصل 47 قانون اساسی و برخلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع اشخاص است و این که این امر تحدید دایره اعمال حقوق مالکانه اشخاص و کاهش قلمرو آن بدون تمسک به حکم قانونگذار است و جواز قانونی نداشته و خلاف قانون و خارج از حدود صلاحیت شورای شهر و شهرداری است و عوارض ثانویه تلقی می‌شود و مغایر با ضوابط و قوانین ثبتی و ماده 147 قانون ثبت بوده و اخذ کردن وجهی غیر از آنچه در قانون تصریح شده است وجاهت قانونی ندارد مع‌هذا با عنایت به این که مصوبه مزبور با احکام مقنن در باب اختیار وضع عوارض و هزینه تفکیک به شورای اسلامی شهر در خصوص اسناد صادر شده به استناد ماده 147 منافات و مغایرت داشته است با این اوصاف به دلیل عدم تضییع حقوق حقه ثانوی موکل تقاضای ابطال بند 5 از ماده 18 عوارض ابقای تقسیم زمینهای داخل محدوده را دارم.»
متعاقباً در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از سوی اداره کل هیأت عمومی در اجرای ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره 5800481 ـ 15/5/1390 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است:
«اولاً: با عنایت به این که در قانون اصلاح مواد 1 و 2 و 3 قانون اصلاح مصوب سال 21/6/1371 به ویژه قسمت صدر ماده 1 آن که بر طبق آن ماده 147 مورد اصلاح قرار گرفته چنین آمده است برای تعیین وضعیت ثبتی اعیانی املاکی که اشخاص تا تاریخ 1/1/1370 بر روی زمینهای اعیانی احداث کرده‌اند که به واسطه موانع قانونی تنظیم سند رسمی برای آنها میسور نبوده و همچنین تعیین وضعیت ثبتی اراضی‌های کشاورزی و نسقهای زراعی و باغات اعم از شهری و غیرشهری و اراضی خارج از محدوده شهر و حریم آن که مورد بهره‌برداری متصرفان است و اشخاص تا تاریخ فوق خریداری کرده‌اند و به‌واسطه موانع قانونی تنظیم سند و یا صدور سند مالکیت برای آنها میسور نبوده است به‌شرح ذیل تعیین تکلیف می‌شود که حکم تبصره ذیل ماده 30 قانون اصلاحی اشعار می‌دارد در هر مورد که در اجرای موارد مذکور در این قانون نیاز به تفکیک و یا افراز ملک باشد واحدهای ثبتی با توجه به وضع موجود رأساً اقدام خواهند کرد و شمول مقررات ماده 4 قانون اصلاح و حذف مواردی از قانون ثبت اسناد و املاک سال 1310 و اصلاحات بعدی آن نخواهد بود بدین ترتیب چنین مستفاد می‌شود که قانونگذار خواسته با نگرشی استثنایی به وضعیت اعیانی و اراضی مذکور که مغایر با قوانین و مقررات موجود است و همچنین مغایرت صدور سند مالکیت را برای آنها با موانع قانونی روبرو ساخته است این‌گونه موارد را از بین ببرد و با توجه به این که در مقدمه و حکم تبصره ذیل ماده 3 که طی آن در مواردی که واحدهای ثبتی در اجرای قانون اصلاحی ثبت مصوب سال 1370 اقدام به تفکیک می‌کنند از شمول مقررات ماده 154 اصلاحی موضوع ماده 4 قانون اصلاح و حذف موادی از قانون ثبت اسناد و املاک مصوب سال 1310 و اصلاحات بعدی آن مصوب 31/4/1365 مستثنی شده است و نیز حکم ماده 154 اصلاحی قانون ثبت مقرر می‌دارد «اداره ثبت اسناد در هر مورد که در اجرای قانون اصلاحی ثبت نیاز به‌تفکیک و افراز باشد واحدهای ثبتی بدون استعلام از شهرداری رأساً اقدام می‌کنند و شهرداری در اجرای ماده 154 اصلاحی ثبت نقشه‌های تفکیکی ارسالی از سوی دادگاه و یا ادارات ثبت را با ضوابط طرح جامع هادی و تفصیلی و دیگر ضوابط مربوط به شهرسازی تطبیق و اظهار نظر می‌کند و ادارات ثبت و دادگاهها مکلفند طبق نقشه تفکیکی که به‌تأیید شهرداری رسیده اقدام به تفکیک کنند که در مانحن‌فیه چون مستند به حکم تبصره ذیل ماده 3 تفکیک اراضی و املاک از شمول حکم ماده 154 اصلاحی مستثنی شده و چون به نظر قانونگذار رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی و سایر موارد در خصوص املاکی که احداث بنا شده و حتی صدور سند مالکیتی در هنگام اصدار سند شرط نشده و چون رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی مشروط نشده است لذا شهرداری به استناد بند 5 ماده 18 مستحق دریافت هزینه تفکیک از شهروندان که هیچ‌گونه خدماتی در خصوص تفکیک ارائه نمی‌نماید نیست و مصوبه مزبور نقض غرض قانونگذار است و حاکمیت قانون شهرداری در این موارد زمانی مشهود می‌شود که متقاضی جهت توسعه و یا تجدید بنا به‌شهرداری مراجعه نماید و شهرداری در این خصوص مبادرت به اخذ عوارضات خود در قبال خدماتی که انجام می‌دهد می‌تواند وجهی دریافت نماید ولی قبل از ارائه خدمات اخذ هزینه تفکیک که مختص صلاحیت اداره ثبت اسناد و املاک بوده فاقد وجاهت شرعی و قانونی است. علی‌هذا در احکام مواد 147 و 148 قانون اصلاحی قانون ثبت تکلیفی که استعلام از شهرداری و یا پرداخت به شهرداری باشد ملاحظه نمی‌شود چون کلیه اقدامات تفکیک و ثبت منصرف از قوانین و مقررات شهرداری صورت می‌گیرد. علی‌هذا مصوبه شورای شهر مغایر با اصل 47 قانون اساسی و برخلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع اشخاص است و برخلاف ماده 22 و 70 قانون ثبت و مواد 30، 31، 25، 38، 143، 144، 290 و 22 قانون مدنی و مغایر با اصول 4، 22، 31، 46 و 47 و همچنین بند 12 اصول سوم قانون اساسی است و نظر به این که عوارض اخذ شده عوارض ثانویه و مغایر با ضوابط و قوانین ثبتی بوده و اخذ کردن وجه غیر از آن چه در قانون تصریح شده وجاهت قانونی نداشته است و ندارد با این اوصاف نظر به مراتب اعلامی بند 5 از ماده 18 تصویبی از ناحیه شورای شهر اردبیل خلاف شرع است.»
ماده (18) عوارض ابقای تقسیم زمینهای داخل محدوده و بدون تفکیک قانونی
«5 ـ به املاکی که از طریق هیأت حل اختلاف (ماده 147) و یا برابر برنامه چهارم توسعه فرهنگی و اقتصادی (بنیاد مسکن) سند صادر شده است با رعایت ضوابط طرح تفصیلی شامل عوارض تفکیک طبق بند 1 و بند 2 این ماده خواهد بود.»
در پاسخ به شکایت شاکیان، رئیس شورای اسلامی شهر اردبیل ، به موجب لایحه شماره 11156ـ 8/5/1390 توضیح داده است که:
«1ـ طبق بند 1 ماده 29 آیین‌نامه مالی شهرداریها که یکی از درآمدهای شهرداری ناشی از عوارض عمومی (درآمدهای مستمر) بوده است و بر اساس ماده 1 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض، به شوراهای اسلامی شهر و ... اجازه داده می‌شود که با رعایت ضوابط و ترتیبات، عوارض وضع کرده و از طرفی به موجب بند 16 ماده 71 و 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی وضع هرگونه عوارض در صلاحیت شوراهای اسلامی شهر است بدین توضیح که شوراهای اسلامی شهرها اختیار وضع هرگونه عوارض محلی را دارند لذا مصوبه مورد نظر نیز در چهارچوب قانون و در حیطه صلاحیت مصوبه و سپس به تصویب فرمانداری محل نیز رسیده و لازم‌الاجرا شده است.
2ـ بر اساس ماده 18 تعرفه مصوبه عوارض محلی سال 1389 (عوارض ابقای تقسیم زمینهای داخل محدوده و بدون تفکیک قانونی برابر بند 5 آن مقرر شده است املاکی که از طریق هیأت حل اختلاف (ماده 147) و یا برابر برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (بنیاد مسکن) سند صادر شده است با رعایت ضوابط طرح تفصیلی شامل عوارض تفکیک بند 1 و بند 2 این ماده که کپی آن به ضم تقدیم حضور می‌دارد خواهد بود. مضافاً این که بر اساس تعرفه پیشنهادی عوارض شهرداری برای اجرا در سال 1390 به استناد بند 2 مبنی بر این که با تصویب عوارض مقرر در این ماده تعرفه (سال 1390) کلیه عوارضات و مصوبات عوارض محلی از ابتدای سال 1390 لغو می‌شود و شهرداری ملزم به اخذ عوارضات طبق تعرفه مذکور خواهد بود و اخذ هرگونه وجهی بر خلاف تعرفه مصوبه غیر قانون است.
علی ای حال با عنایت به موارد معروضی رد شکایت مشارالیهم مورد تقاضاست.»
در اجرای ماده 41 قانون دیوان عدالت اداری شکایت شاکی به منظور بررسی ادعای مغایرت مصوبه با شرع به شورای نگهبان ارسال می‌شود و قائم مقام دبیر شورای نگهبان به‌موجب نامه شماره 46973/30/91ـ 24/3/1391 اعلام کرده است:
«موضوع بند 5 ماده 18 از تعرفه عوارض محلی مصوب سال 1389 شورای شهر اردبیل با عنوان عوارض ابقای تقسیم زمینهای داخل محدوده و بدون تفکیک قانونی، در جلسه مورخ 23/3/1391 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که خلاف موازین شرع شناخته نشد و چنانچه مجوز قانونی وجود نداشته باشد خلاف موازین شرع است.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به‌صدور رأی مبادرت می ‎ کند.

رأی هیأت عمومی
با توجه به نامه شماره 46973/30/91ـ 24/3/1391 قائم مقام دبیر شورای نگهبان مبنی بر این که «موضوع بند 5 ماده 18 از تعرفه عوارض محلی مصوب سال 1389 شورای شهر اردبیل با عنوان عوارض ابقای تقسیم زمینهای داخل محدوده و بدون تفکیک قانونی، در جلسه مورخ 23/3/1391 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که خلاف موازین شرع شناخته نشد و چنانچه مجوز قانونی وجود نداشته باشد، خلاف موازین شرع می‌باشد.» و با توجه به این که در زمان تصویب مصوبه مورد اعتراض در قوانین موضوعه حکمی مبنی بر تجویز اخذ عوارض تفکیک مورد تصویب مقنن قرار نگرفته است، بنابراین در اجرای ماده 41 قانون دیوان عدالت اداری و با لحاظ فراز آخر از نظریه فقهای شورای نگهبان حکم به ابطال مصوبه مورد اعتراض از زمان تصویب آن صادر و اعلام می شود.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ علی مبشری

منبع : وب سایت قوانین دات آی آر (معاونت آموزش دادگستری استان تهران)