رأی شماره‌های 732ـ731 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بخشنامه

شماره ویژه نامه: 659
چهارشنبه،23 بهمن 1392
سال شصت و نه شماره 20082 رأی شماره‌های 732ـ731 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بخشنامه شماره 103526ـ22/5/1391 معاون حقوقی رئیس‌جمهور
شماره91/950 16/11/1392
تاریخ دادنامه: 30/10/1392 شماره دادنامه: 732ـ731
کلاسه پرونده: 91/950، 1016
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : 1ـ قائم مقام رئیس سازمان بازرسی کل کشور 2ـ معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور
موضوع شکایت و خواسته : ابطال بخشنامه شماره 103526ـ22/5/1391 معاون حقوقی رئیس‌جمهور
گردش کار : 1ـ قائم مقام رئیس سازمان بازرسی کل کشور و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون در سازمان مذکور، به موجب شکایت نامه شماره 132213ـ12/7/1391 ابطال بخشنامه شماره 103526ـ22/5/1391 معاون حقوقی رئیس‌جمهور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً، دستور رئیس‌جمهور درباره نحوه پاسخگویی وزارتخانه‌ها، سازمانها و مؤسسات دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی به مراجع نظارتی که طی بخشنامه شماره 103526ـ23/5/1391 معاون حقوقی رئیس‌جمهور به دستگاهها ابلاغ شده است با قوانین تطبیق داده شد که نتیجه آن در اجرای تبصره (2) بند (د) ماده (2) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور برای رسیدگی فوق‌العاده در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اعلام می‌شود.
متن بخشنامه مذکور چنین است:
«بنا به دستور رئیس‌جمهور نظر به تعدد مراجع نظارتی و ضرورت حمایت و پشتیبانی حقوقی و هماهنگی لازم در پاسخگویی به مراجع مذکور مقتضی است کلیه جوابیه‌ها و اسناد و مدارکی که به منظور پاسخ به استعلامات آن مراجع تحویل می‌گردد با اطلاع و هماهنگی و موافقت معاونت حقوقی ریاست جمهوری تنظیم و ارسال گردد تا زمینه حمایت از بخشهای مختلف دولت و تأمین حق دفاع و هماهنگی بین بخشی و پاسخگویی به موقع و تناسب به مراجع نظارتی به عمل آید».
با عنایت به بخشنامه مذکور، ملاحظه می‌شود:
1ـ تکلیف وزارتخانه‌ها و سازمانها و مؤسسات دولتی در تنظیم و ارسال جوابیه‌ها و اسناد و مدارک مورد درخواست مرجع نظارتی، مقید است به شرط اطلاع و هماهنگی و موافقت معاونت حقوقی ریاست جمهوری.
2ـ شرط مذکور علاوه بر وزارتخانه‌ها، سازمانها و مؤسسات دولتی، به نهادهای غیردولتی هم تسری داده شده است.
در مورد اول گذشته از آن که اجرای مفاد بخشنامه عملاً با فوریت انجام وظایف قانونی دستگاههای مورد بحث منافات داشته و نقض غرض خواهد شد باید توجه داشت که تکلیف مذکور با ظاهر و نص برخی از مواد قانونی از جمله ماده (39) قانون دیوان محاسبات، ماده (8) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، ماده (2) قانون نحوه اجرای اصل 90 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مغایر می‌باشد، زیرا در مقررات قانونی موصوف تأکید مقنن بر تسریع در اقدام بوده و از قید و شرطی که مخل سرعت عمل باشد نام برده نشده است.
به ویژه مطابق تبصره 1 ماده 8 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور تخلف از تکلیف مندرج در این ماده جرم محسوب و دارای قابلیت تعقیب کیفری است.
در مورد دوم نیز ذکر این نکته ضروری است که با توجه به استقلال نسبی نهادهای عمومی غیردولتی در انجام تکالیف قانونی معینه و عدم ارتباط طولی آنها با معاونت حقوقی ریاست جمهوری، مشخص نیست الزام آنها به جلب موافقت معاونت حقوقی ریاست جمهوری برای پاسخگویی به مراجع نظارتی مبتنی بر موازین قانونی نیست.
در هـر صورت بخشنامه فوق‌الاشعار مـوجب کندی یـا توقف تکالیف دستگاههای یاد شده در مقابـل دستگاههای نظارتی بوده و مغایر با قانون می‌باشد.
موجب امتنان است موضوع با توجه به اهمیت آن و اختلالی که در روند کاری دستگاههای نظارتی به ویژه سازمان بازرسی کل کشور ایجاد می‌کند به طور فوق‌العاده در هیأت عمومی رسیدگی و از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایید.»
2ـ معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب لایحه شماره 730/20000ـ1/8/1391 ابطال بخشنامه شماره 103526ـ22/5/1391 معاون حقوقی رئیس‌جمهور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً، در خصوص بخشنامه شماره 103526ـ22/5/1391 معاونت حقوقی رئیس‌جمهور به استحضار می رساند:
1ـ مطابق ماده (42) قانون دیوان محاسبات کشور «دیوان محاسبات کشور برای انجام وظایف خود می‌تواند در تمامی امور مالی کشور تحقیق و تفحص نماید و در تمامی موارد مستقیماً مکاتبه برقرار نماید و تمام مقامات جمهوری اسلامی ایران و قوای سه گانه و سازمانها و ادارات تابعه و کلیه اشخاص و سازمانهایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند مکلف به پاسخگویی مستقیم می‌باشند حتی در مواردی که از قانون محاسبات عمومی مستثنی شده باشند.»
2ـ به موجب ماده (39) قانون دیوان محاسبات کشور «دستگاهها مکلفند حسابهای درآمد و هزینه، صورتهای مالی، اسناد و مدارک مربوط را به نحوی که دیوان محاسبات کشور تعیین می‌نماید به دیوان مزبور تحویل نمایند. حسابرسی و رسیدگی آنها به تشخیص دیوان محاسبات کشور در ادارات دیوان یا محل خود آن دستگاهها انجام می‌گیرد...»
3ـ به دلالت ماده (8) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور «کلیه مسؤولان ذی‌ربط در وزارتخانه‌ها و ادارات و سازمانها و مؤسسات و واحدهای مشمول این قانون مکلفـند اسناد و اطلاعات و مدارک مورد لزوم در تحقیقات را بدون هر گونه فوت وقت در اختیار بازرس یا بازرسان اعزامی قرار داده و همکاری لازم را مبذول دارند.
تبصره ـ تخلف از تکلیف مندرج در این ماده موجب حبس از سه ماه و یک روز تا شش ماه یا انفصال موقت از خدمات دولتی و عمومی از سه ماه تا یک سال خواهد بود...»
4ـ وفق حکم مقرر در ماده (2) قانون نحوه اجرای اصل 90 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «علاوه بر اختیارات مصرحه در ماده واحده مصوب 1/11/1359 و تبصره الحاقی آن مصوب 5/2/1364 این کمیسیون می‌تواند جهت کسب اطلاعات کافی از مسؤولین مذکور در آن ماده دعوت یا مستقیماً با آنها مکاتبه نمایند و آنها مکلف به اجابت هستند و در صورت تخلف و ثبوت جرم عدم پاسخگویی توسط کمیسیون اعلام آن، دادگاه صالح موظف است خارج از نوبت رسیدگی و در صورت ثبوت جرم مقدار کیفر مذکور در تبصره ماده واحده را مشخص و نتیجه را به کمیسیون اعلام نماید و در این پرونده دادگاه رسیدگی‌کننده به جرم عدم پاسخگویی حق رسیدگی به اصل شکایتی را که در کمیسیون مطرح است ندارد...»
مع‌الوصف حکم بخشنامه صدرالاشاره متضمن تکلیف وزارتخانه‌ها و سازمانها و مؤسسات دولتی به تنظیم و ارسال جوابیه‌ها و اسناد و مدارک مورد درخواست مراجع نظارتی، به شرط اطلاع و هماهنگی و موافقت معاونت حقوقی ریاست جمهوری، سبب توقف انجام تکالیف دستگاههای اجرایی در مقابل دستگاههای نظارتی و موجب تأخیر وتعلل در پاسخگویی گردیده و مآلاً مغایر با قوانین معروضه ارزیابی می‌گردد.
شایان ذکر است که رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون سازمان بازرسی کل کشور نیز طی نامه شماره 132213ـ12/7/1391 تقاضای ابطال بخشنامه صدرالاشاره را نموده اند.
بنا به مراتب در اجرای مواد (19) و (20) قانون دیوان عدالت اداری، ابطال بخشنامه مذکور از زمان تصویب مورد استدعاست.»
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«بخشنامه به کلیه وزارتخانه‌ها، سازمانها و مؤسسات دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی بنا به دستور رئیس‌جمهور، نظر به تعدد مراجع نظارتی و ضرورت حمایت و پشتیبانی حقوقی و هماهنگی لازم در پاسخگویی به مراجع مذکور مقتضی است کلیه جوابیه‌ها و اسناد و مدارکی که به منظور پاسخ به استعلامات آن مراجع تحویل می‌گردد با اطلاع و هماهنگی و موافقت معاونت حقوقی ریاست جمهوری تنظیم و ارسال گردد تا زمینه حمایت از بخشهای مختلف دولت و تأمین حق دفاع و هماهنگی بین بخشی و پاسخگویی به موقع و متناسب به مراجع نظارتی به عمل آید.»
در پاسخ به شکایات مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) به موجب لایحه شماره 143078/17514ـ 25/11/1391 توضیح داده است که:
«سلام علیکم:
با احترام، عطف به نامه کلاسه پرونده 91/950ـ 18/7/1391 در خصوص دادخواست سازمان بازرسی کل کشور راجع به بخشنامه شماره 103516ـ23/5/1391 معاون حقوقی رئیس‌جمهور مراتب ذیل را به استحضار می‌رساند:
1ـ سازمان بازرسی کل کشور از دو جهت بخشنامه را مورد اشکال قرار داده است. اول این که در مورد وزارتخانه‌ها و مؤسسات و نهادهای دولتی، بخشنامه با فوریت انجام وظایف قانونی دستگاههای مزبور منافات داشته و در مقررات قانونی (ماده 39 قانون دیوان محاسبات و ماده 8 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و ماده 2 قانون اجرای اصل 90 قانون اساسی) تأکید مقنن بر تسریع اقدام بوده و از قید و شرطی که مخل سرعت باشد نام برده نشده است.
نکته دوم در نامه سازمان، تسری بخشنامه به نهادهای عمومی غیردولتی است که با توجه به استقلال نهادهای مزبور، الزام آنها را به جلب موافقت معاونت حقوقی برای پاسخگویی به مراجع نظارتی را مغایر قوانین اعلام نموده است.
2ـ در پاسخ نکته اول: همان گونه که در قسمت اخیر بخشنامه تکمیلی شماره 201399/17701ـ13/7/1391 معاونت حقوقی به کلیه دستگاههای اجرایی تأکید شده است:
«قسمت اخیر بخشنامه، ضرورت دارد پاسخ مورد انتظار مراجع نظارتی از دستگاههای اجرایی ضمن هماهنگی با این معاونت، مطابق قوانین و در مواعد مصرحه در قانون توسط دستگاه اجرایی ارائه گردد.»
مضافاً این که مراتب در جلسه 8/8/1391 شورای هماهنگی امور حقوقی دستگاههای اجرایی نیز مورد تأکید معاونت رئیس‌جمهور قرار گرفته است.
بنابراین اساساً بخشنامه یاد شده موجب تأخیر در اجرای مواعد قانونی برای پاسخگویی به مراجع نظارتی نمی‌باشد. به علاوه بخشنامه ارسالی صراحتاً ناظر به «هماهنگی بین بخشی در پاسخگویی به موقع و متناسب به مراجع نظارتی» بوده است و در هیچ یک از قوانین یاد شده هماهنگی برای پاسخگویی قبل از اتمام مواعد قانونی منع نشده است بلکه مطابق اصل (134) قانون اساسی ایجاد هماهنگی بین وزارتخانه‌ها از مسؤولیتهای رئیس‌جمهور است که طبق اصل (124) این مسؤولیت را در بخش حقوقی طی حکم شماره 176336ـ 5/9/1388 به این معاونت محول نموده است.
در پاسخ نکته دوم راجع به نهادهای عمومی غیردولتی نیز قابل ذکر است که در بند «ج» ماده (2) اصلاحی قانون تشکیل بازرسی کل کشور مصوب 1387 تصریح شده است: «گزارش سازمان در خصوص مؤسسات غیردولتی کمک‌بگیر از دولت به وزیر مربوط» داده می‌شود.
بنابراین با توجه به مسؤولیت وزراء در مورد مؤسسات یاد شده ایجاد هماهنگی بین بخشی با وزارتخانه‌های مسؤول نیز بلااشکال است به خصوص که گزارشهای سازمان بازرسی کل کشور مطابق قانون باید به وزیر مربوط منعکس شود تا نسبت به موضوع اقدام لازم به عمل آورد.
با توجه به مراتب فوق رد شکایت را خواستار است.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعـب دیوان تشکیـل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می ‎کند.
رأی هیأت عمومی
مطابق ماده 8 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، کلیه مسؤولان ذی‌ربط در وزارتخانه‌ها و ادارات و سازمانها و مؤسسات و واحدهای مشمول قانون مکلف شده‌اند اسناد و اطلاعات و مدارک مورد لزوم در تحقیقات را بدون هرگونه فوت وقت در اختیار بازرس یا بازرسان اعزامی قرار داده و همکاری لازم را مبذول دارند و همچنین به موجب ماده 42 قانون دیوان محاسبات کشور مصوب سال 1361، مقرر شده است که «دیوان محاسبات کشور برای انجام وظایف خود می‌تواند در تمامی امور مالی کشور تحقیق و تفحص نماید و در تمامی موارد مستقیماً مکاتبه برقرار نماید و تمام مقامات جمهوری اسلامی ایران و قوای سه گانه و سازمانها و ادارات تابعه و کلیه اشخاص و سازمانهایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند، مکلف به پاسخگویی می‌باشند حتی در مواردی که از قانون دیوان محاسبات عمومی مستثنی شده باشند.»
مقنن در قانون اجازه مکاتبه و تحقیق مستقیم کمیسیون اصل 90 با دستگاههای دولتی جهت رسیدگی به شکایات مردم مصوب سال 1385، نیز مقرر کرده است، کمیسیون اصل 90 می‌توانـد با قوای سه گانه ایران و تـمام وزارتخانه‌ها و ادارات، سازمانهای وابسته به آنها و بنیادها و نهادهای انقلابی و مؤسساتی که به نحوی از انحاء به یکی از قوای فوق مربوط هستند، مستقیـماً مکاتبه یا مراجعه کنـند و برای رسیدگی به شکایات کتبی که از طرف مسؤولان مربوط بدون جواب مانده یا جواب قانع‌کننده ندارد و برای رفع مشکلات توضیح بخواهد آنها باید در اسرع وقت جواب کافی بدهند. نظر به این که در بخشنامه شماره 103526ـ23/5/1391 معاون حقوقی رئیس‌جمهور، پاسخگویی وزارتخانه‌ها، سازمانها و مؤسسات دولتی و نهادهای عمـومی غیردولتی بـه مـراجع نظارتی بـه موافقت معاون حقوقی رئیس‌جمهور مـوکول شده است و ایـن امـر مغایر احکام فوق الذکر در پاسخگویی مستقیم همه مسؤولان به مراجع نظارتی مصرح در قوانین است، بنابراین بخشنامه مذکور مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری

منبع : وب سایت قوانین دات آی آر (معاونت آموزش دادگستری استان تهران)