رأی شماره987 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، موضوع ابطال بند 3 مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص دهستان دانش

مرجع تصویب: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شماره ویژه نامه: 717
پنج‌شنبه،27 شهریور 1393
سال هفتاد شماره 20255
رأی شماره987 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، موضوع ابطال بند 3 مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص دهستان دانش
شماره هـ/91/1241 24/6/1393
تاریخ دادنامه: 10/6/1393 شماره دادنامه: 987 کلاسه پرونده: 91/1241
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: فرماندار شهرستان قدس
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 3 مصوبه مورخ 9/8/1390 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص دهستان دانش
گردش کار: فرماندار وقت شهرستان قدس به موجب شکایتنامه شماره 1870/م/626 ـ 12/10/1391 ابطال بند 3 مصوبه مورخ 9/8/1390 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص دهستان دانش را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«موضوع: اعلام غیرقانونی بودن مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص دهستان دانش
سلام علیکم:
با احترام، همان گونه که مستحضرید هیأت وزیران با اختیارات حاصله از ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری در مورخ 1/2/1388 طی مصوبه شماره 19137ت41802 خود دهستان دانش از توابع بخش مرکزی شهرستان قدس را به عنوان یکی از واحدهای تقسیمات کشوری این شهرستان محسوب کرده است، لیکن شورای عالی شهرسازی و معماری ایران برخلاف نصوص، ضوابط و مقررات قانونی و بویژه مصوبه فوق‌الذکر هیأت وزیران و برخلاف بدیهیات قانونی، خارج از حدود صلاحیت، وظایف و اختیارات قانونی خود که در مواد 1 و 2 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران احصاء شده و برخلاف ماده 5 قانون یادشده و ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری ضمن شهرک تلقی کردن دهستان دانش مبادرت به انتزاع آن از شهرستان قدس و الحاق به شهرستان تهران تحت عنوان یک ناحیه منفصل شهر تهران کرده است حال این که طبق قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری هرگونه انتزاع، الحاق، تبدیل و تغییر و نامگذاری واحدهای تقسیمات کشوری به صراحت در حوزه اختیارات هیأت وزیران بوده و خارج از حیطه اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است.
مع الوصف با عنایت به این که بند 3 مصوبه فوق‌الذکر مغایر است با:
1ـ ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری
2ـ ماده 14 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری
3ـ ماده 2 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن مصوب 14/10/1384
4ـ تبصره های ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن
5 ـ بند الحاقی به ماده 6 اصلاحی موادی از قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 4/12/1389
6 ـ مواد 1 و 2 و 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
7ـ مواد 44ـ 45ـ 46 و 47 اصلاحی نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران محلی و منطقه ای و ملی مصوب 10/2/1384
8 ـ قانون الحاق یک بند و 3 تبصره به عنوان بند 3 ماده 99 قانون شهرداریها مصوب 10/7/1373
و از سویی دخالت در اختیارات وزارت کشور، استانداری و فرمانداری محسوب شده و سبب بروز بی‌نظمی در نحوه رسیدگی و نظارت سیاسی و خدماتی بر دهستان مزبور و خروج شهرستان‌قدس از حدنصاب لازم برای برخورداری از شاخصهای‌قانونی شهرستان‌شدن می‌شود.
لذا خواهشمند است با توجه به مغایرتهای اساسی مصوبه مزبور با قوانین موضوعه و به جهت جلوگیری از بروز تبعات منفی ناشی از اجرایی شدن مصوبه غیر قانونی مذکور دستورات لازم جهت ابطال آن مصوبه از طریق مراجع ذی‌ربط صادر و مساعدت مقتضی معمول فرمایید.»
بند 3 مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«موضوع: اعلام مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
با سلام:
احتراماً، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در پانزدهمین جلسه سال جاری در تاریخ 9/8/1390 مغایرت طرح تفصیلی با طرح (جامع) راهبردی ـ ساختاری شهر تهران موضوع الحاق 3500 هکتار اراضی به محدوده شهر تهران را مورد بررسی قرار داده و به شرح زیر اتخاذ تصمیم نمود:
1ـ ................................
2ـ ................................
3ـ با الحاق روستا و کانونهای جمعیتی شهرک دانش و مسگرآباد به صورت منفصل به محدوده تهران موافقت گردید.»
در پاسخ به شکایت شاکی، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره 730/40658ـ 26/6/1392 توضیح داده است که:
«سلام علیکم:
احتراماً، بازگشت به اخطاریه کلاسه پرونده91/1241ـ7/5/1392 درخصوص دادخواست فرمانداری قدس ناظر بر ابطال مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران درباره شهرک دانش به استحضار می رساند موضوع دادخواست از دو منظر محدوده و حریم شهر تهران قابل بررسی است:
1ـ محدوده شهر تهران
به استناد مفاد بند3 سند اصلی طرح جامع تهران (مصوب1386 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) مبنی بر واگذاری وظیفه تدقیق محدوده شهر تهران به شهرداری تهران و در فرآیند اجرای حکم مذکور، شهرک دانش (که بر اساس مصوبه شماره 390 کمیسیون ماده 5 شهر تهران در سال 1385 جزء محدوده شهر تهران بوده است) با هدف هدایت و کنترل تحولات کالبدی کانونهای منفصل شهر تهران (منبعث از اهداف و سیاستهای طرح جامع تهران) به صورت محدوده منفصل شهر تعریف و موضوع در چارچوب تدقیق خط محدوده طرح تفصیلی جدید تهران پس از بررسیهای کارشناسی لازم، در تاریخ 28/6/1390 مورد موافقت کمیسیون ماده 5 شهر تهران قرار گرفته (مصوبه شماره 494 کمیسیون مذکورـ پیوست) و متعاقباً در جلسه مورخ 9/8/1390 شورای عالی شهرسازی و معماری در مجموعه بررسیهای موارد مغایرتهای اساسی و تصویب نهایی خط محدوده شهر تهران در قالب بند 2 مصوبه صادر شده به تصویب نهایی رسید. لازم به ذکر است که شهرک مذکور در طرح جامع شهر قدس مصوب جلسه مورخ 16/3/1390 شورای عالی شهرسازی و معماری در حریم شهر و در پهنه شهرکها و مجتمعهای مسکونی خارج از شهر واقع شده است که مصوبه مورخ 9/8/1390 شورای عالی متأخر بر مصوبه طرح جامع شهرقدس است.
همان طور که مستحضر می‌باشند به استناد مواد 2 و 7 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، شورای عالی شهرسازی و معماری مرجع نهایی بررسی و تصویب طرحـهای جامع و تغـییرات آنها خارج از نقشـه‌های تفصیلی بوده است و شهرداریها به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی مکلف می باشند (در حال حاضر شهرک دانش در حوزه مسؤولیت منطقه 18 شهرداری تهران قرار دارد). همچنین به استناد ماده 42 آیین نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران محلی، ناحیه ای،... (مصوب 1378 هیأت وزیران) مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری از تاریخ ابلاغ لازم‌الاجراست. اضافه می‌نماید که شورای عالی شهرسازی در انجام وظایف قانونی خود می‌تواند نسبت به تصویب الحاق (و یا انتزاع) نقاط روستایی به (و یا از) محدوده و حریم شهر در چارچوب طرحهای جامع شهری و با رعایت قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و... اقدام نماید. بدیهی است چنین اقدامی مصداق وقوع امری سیاسی و تغییر در تقسیمات سیاسی به نحوی که در نامه شماره 8953/4/د ـ 4/10/1391 معاون امور عمرانی استانداری تهران به عنوان استاندار ذکر شده است نمی‌باشد، اگر چه در مصوبه طرح جامع شهر تهران با توجه به شرایط ویژه این شهر و به اعتبار نقش پایتختی آن، به شرحی که در ادامه خواهد آمد، تغییرات در تقسیمات سیاسی به ناگزیر و با اجماع نظر کارشناسان و مسؤولین ذی‌ربط انجام گرفته است.
2ـ حریم پایتخت
آن چه که توجه به آن در مراجع قضایی بررسی‌کننده دادخواست موردنظر بسیار مهم است و موضوع شکایت فرمانداری قدس در متن آن قابلیت بررسی و دفاع کارشناسی می یابد، مسئله حریم پایتخت و حساسیت و اهمیت آن از منظر امنیتی، زیست محیطی، کالبدی و عملکردی است که نحوه برخورد با آن را از حریم دیگر شهرها متمایز می‌سازد. متأسفانه طی سالهای گذشته به دلیل نبود مدیریت یکپارچه، همواره بر تعداد مراکز جمعیتی و سکونتگاههای پیرامون شهر تهران افزوده شده و واحدهای تقسیماتی متعدد در حریم تهران ایجاد شده است (بویژه با اجرای قانون الحاق یک بند و سه تبصره به ماده 99 شهرداریها در خصوص اصلاح حریم تهران که طی آن عملاً حریم تهران تحت مدیریتهای متعدد قرار گرفت) همان طور که در گزارش سازمان بازرسی کل کشور (به شماره 164924ـ 29/8/1391 به عنوان وزیر وقت وزارت کشور) نیز ذکر شده است، از زمان تهیه طرح جامع برای شهر تهران (1347) تا 1390، 23 شهر در حریم پایتخت ایجاد شده است و در طول این سالها حریم تهران هم از داخل و هم از بیرون شهر تهران و از جانب شهرهای جدید مورد تعدی قرار گرفته است به نحوی که شهر تهران در عرصه‌های جنوبی و غربی فاقد حریم شده است.
مطالعات طرح جامع تهران (مصوب 1386) نیز به اتکای مطالعات گسترده خود کاهش حریم شهر تهران را یکی از معضلات اساسی و نیازمند توجه اکید کلیه مسؤولان دانسته است و تأکید می‌کند که در چارچوب اجرای قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و....، چنانچه حریم تهران به قلمرو شهرستان محدود شود شهر تهران نه فقط حریم، بلکه بخشی از محدوده خود را نیز از دست می‌دهد و در این ارتباط تأکید می‌کند که تقسیمات اداری ـ سیاسی استان تهران ناکارآمد و بی‌تناسب با ساختار کالبدی و عملکردی پایتخت و نیازمند بازنگری و اصلاح است. این هشدار و ضرورت افزایش حریم شهر تهران فراتر از محدوده شهر تهران در فرآیند بررسی و تصویب طرح جامع و حریم شهر تهران طی جلسات متعدد با حضور کارشناسان و مسؤولین ذی‌ربط مورد بررسی قرار گرفته و نهایتاً در جلسه مورخ 16/3/1386 شورای عالی شهرسازی و معماری، سند حریم پایتخت با اعتبار به ضرورتهای یاد شده به تصویب نهایی رسید و طی نامه شماره 29465/310/300ـ 19/6/1386 به مراجع ذی‌ربط ابلاغ شد. بر اساس مصوبه مذکور، حریم پایتخت ضرورتاً شهرستانهای تهران، ری، شمیرانات، اسلامشهر و رباط کریم و بخشهای قدس و مرکزی از شهرستان شهریار وقت (به استثنای دهستان جوقین) را شامل شد. در مصوبه مذکور (و همچنین در مفاد تبصره 2 بند 4 سند اصلی مصوب طرح جامع تهران ـ مصوب 1386) اصلاح تقسیمات کشوری و حتی اصلاح قوانین و مقررات برای آن بخش از حریم پایتخت که در خارج از مرز تقسیمات کشوری شهرستان تهران واقع است مقرر شده است. وزارت متبوع نیز با توجه به حساسیت موضوع و به منظور عملیاتی شدن این سند مهم و تحقق مدیریت منسجم و هماهنگ در حریم پایتخت که همواره مورد تأکید مقام معظم رهبری بوده است، همچنین در اجرای وظیفه قانونی خود در خصوص نظارت بر اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری، طی مکاتبات متعدد به عنوان وزرای وقت وزارت کشور، موضوع را مورد پیگیری قرار داده و آمادگی خود را جهت بررسی و رفع دشواریهای عملیاتی شدن مصوبه مذکور از طریق برگزاری جلسات مشترک اعلام کرد. لیکن متأسفانه نه فقط همکاری لازم از سوی وزارت کشور معمول نشد بلکه در اقدامی مغایر با آن با ایجاد شهرستان قدس در تاریخ 1/2/1388 بخش قدس، بدون توجه لازم به حریم مصوب پایتخت، در محدوده این شهرستان قرار گرفت و مدیریت شهری در این منطقه با دشواری مواجه شد.
با توجه به آنچه ذکر شد و همان طور که سازمان بازرسی کل کشور به استناد تهیه گزارشی از عملکرد دستگاههای اجرایی ذی‌ربط در اجرای حریم مصوب شهر تهران (پایتخت) و با وقوف به مسائل و ویژگیهای حریم تهران و لزوم تحقق مدیریت واحد در این عرصه، به درستی و با هدف حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در خصوص حریم تهران به وزیر کشور وقت پیشنهاد کرده است ضرورت دارد «وزارت کشور کلیه طرحهای مربوط به توسعه تقسیمات کشوری در حریم پایتخت را مورد تجدیدنظر قرار دهد و با اتخاذ تمهیدات لازم و در اسرع وقت در مورد اصلاح مرز تقسیمات کشوری شهرستانهای واقع در حریم پایتخت اقدام نماید».
لازم به ذکر است که در حال حاضر مرز حریم یکپارچه پایتخت (تهران)، بر اساس سند مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری توسط شهرداری و شورای اسلامی شهر تهران تدقیق و مصوب شده و برای بررسی نهایی و ابلاغ در اختیار دبیرخانه شورای عالی شهرسازی قرار گـرفته و در دست بررسی است. نکته قابل ذکر دیگر آن است که با توجه به ابلاغ طرحـهای جامع شهرهای واقع در شهرستانهای واقع در حریم مصوب تهران، در صورت عدم انجام اقدام لازم در خصوص اصلاح مرز تقسیمات کشوری شهرستانهای مذکور شهرهای یاد شده نیز در تحقق امر توسعه شهری خود با دشواری مواجه خواهند شد.
بنابر مسـتندات کارشناسی فوق الاشاره، اصلح آن است که به جای مراجعه موردی به مراجع قضایی و ارائه دادخواست (و طرح استدلالهایی چون خروج از حد نصاب لازم برای شهرستان شدن شهرستان قدس در صورت خروج شهرک دانش، که مبین وجود ضعف در مبانی و تردید در ضرورتهای کارشناسی ایجاد شهرستان مذکور می‌تواند تلقی شود)، تلاش شود با احترام به احکام مستدل تخصصی وکارشناسی شده مراجع عالی تصمیم‌گیر در حوزه توسعه فضایی ـ کالبدی کشور و با ایجاد زمینه‌های همکاری بین بخشی (چنانچه در نامه شماره 574/م/50 ـ 19/12/1391 رئیس کل دادگستری استان تهران به عنوان وزیر وقت وزارت کشور نیز توصیه شده است) امکان تحقق احکام مذکور را فراهم آورده و از بروز مشکلات بعدی ممانعت به عمل آید.
علی ای حال با توجه به جمـیع دفاعیات مضبوط در لایحه تقدیمی، با عنایت به جمیع دفاعیات و مستندات و ایضاً بلاوجه‌بودن خواسته خواهان، صدور حکم شایسته مبنی‌بر رد شکایت مورد استدعاست. ضمناً آقای رضا محمدی به عنوان نماینده جهت ثبت لایحه معرفی می‌شود.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‌کند.

رأی هیأت عمومی
با توجه به این که مطابق ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب سال 1362، هر گونه انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین و تغییر مرکزیت واحدهای تقسیمات کشوری به جز استان به تصویب هیأت وزیران موکول شده است ولیکن در مصوبه مورد اعتراض الحاق روستا و کانونهای جمعیتی شهرک دانش و مسگرآباد به محدودة تهران تصویب شده است از این حیث که اولاً: امر الحاق مطابق حکم مذکور در صلاحیت هیأت وزیران است و در حدود صلاحیت و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران نیست. ثانیاً: از وظایف مصرح در ماده 2 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، تغییر در تقسیمات کشوری مستفاد نمی‌شود، بنابراین به دلایل فوق، مصوبه مورد اعتراض خلاف قانون و خارج از حدود اختیار مرجع تصویب تشخیص داده می‌شود و با استناد به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری

منبع : وب سایت قوانین دات آی آر (معاونت آموزش دادگستری استان تهران)