رای شماره 1850 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه شماره 2 6102 ش - 20 12 1384 شورای اسلامی شهر مشهد

شماره 90/1208                                                                        28/11/1393

تاریخ دادنامه : 13/11/1393     شماره دادنامه: 1850    کلاسه پرونده : 90/1208

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : آقای محمد محمدی به وکالت از طرف آستان قدس رضوی

موضوع شکایت و خواسته : ابطال مصوبه شماره 6102/2/ش ـ 20/12/1384 شورای اسلامی شهر مشهد

گردش کار : آقای محمد محمدی به وکالت از طرف آستان قدس رضوی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 6102/2/ش ـ 20/12/1384 شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

« احتراماً، به استحضار می‌رساند شورای اسلامی شهر مشهد مقدس در بند 2 مصوبه شماره 6102/2/ش ـ20/12/1384 مصوب کرده است «مالکین اراضی محصور تا یک سال فرصت دارنـد برای احداث ساختـمان از شهرداری منطقه مربوطه پروانه اخذ نمایند در غیراین صورت سالانه عوارض معادل ده درصد قیمت منطقه‌بندی دارایی به ازای هر مترمربع دریافت و به حساب شهرداری واریز گردد.

تبصره 1ـ ..... تبصره 2ـ ....

مصوبه یاد شده بنا به دلایل و مستندات ذیل غیرقانونی است:

1ـ مغایرت با اصل تسلیط (الناس مسلطون علی اموالهم): مطابق اصل تسلیط هر شخصی نسبت به مالکیت خود هرگونه انتفاع و بهره‌برداری را دارد منطقاً و عقلاً و عرفاً مالک زمانی در ملک خود تصرف می‌نماید (در شهرها) که از نظر مالی متمکن باشد خصوصاً اقدام به فعالیت و تصرفات عمرانی از قبیل ساخت و ساز که مستلزم صرف مبالغ زیادی است. به همین علت در برخی موارد ممکن است مالک بنا به دلایل که بعضاً خارج از حدود اختیار و اراده وی باشد و نتواند انتفاع و بهره‌برداری لازم را ببرد که در این وضعیت الزام وی به اقدام عمرانی مغایر با حق مالکیت وی و اصل تسلیط بوده و صرفاً به موجب حکم قانونی ممکن است. علی هذا صرف خالی بودن ملک نمی‌تواند موجبی برای مطالبه عوارض به جهت خالی بودن آن و عدم احداث ساختمان در آن برای شهرداری و شورای شهر باشد. وانگهی بر فرض وجود تمکن مالی نیز افراد در انتفاع و بهره‌برداری از مالکیت خود مخیر و آزاد هستند مگر آن که قانونگذار ضوابط خاص پیش‌بینی کرده باشد که در ما نحن فیه هیچ مورد قانونی وجود ندارد.

2ـ بر فرض محال که شورای اسلامی بتواند در این خصوص وضع عوارض نماید مطابق تصریح بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی شهر و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 شورا در وضع عوارض بایستی سیاستهای عمومی دولت که در آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک مصوب 1378 تعیین شده است را رعایت نماید. مطابق تبصره ذیل ماده 15 آیین‌نامه مذکور مجموع عوارض وصولی در هر محل در مورد دارایی و ثروت بیش از حداکثر نیم درصد ارزش معاملاتی آن نباید باشد، در حالی که به موجب مصوبه شورای شهر مشهد سالانه معادل ده درصد قیمت منطقه‌بندی دارایی برای اراضی محصور عوارض تعیین شده است.

3ـ مطابق رأی شماره 556 ـ 19/8/1387 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه شورای اسلامی شهر تهران بر تجویز اخذ عوارض سالیانه از اراضی و املاک بلااستفاده خالی یا متـروکه به مأخذ 20% قیمت منطقه‌ای موضوع دفترچه بهای معاملات املاک به دلیل مغایرت با مقررات قانونی لغو و ابطال شده است. همان گونه که ملاحظه  می‌فرمایید مصوبه مورد شکایت شورای مشهد نیز مشابه و همانند مصوبه شورای شهر تهران است.

با عنایت به مطالب و مستندات فوق ابطال مصوبه فوق‌الذکر شورای اسلامی شهر مشهد مقدس مورد تقاضاست. »

متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«به شهرداری مشهد اجازه داده می‌شود به منظور جلوگیری از استفاده نابجا از امکانات و زیرساختهای شهری و ممانعت از بی‌توجهی مالکین در رها نمودن اراضی و همچنین جلوگیری از بروز مشکلات بهداشتی و خدمات مضاعف بابت پاکسازی، از کلیه اراضی رها شده در محدوده خدماتی شهر متعلق به اشخاص حقیقی و حقوقی و سازمانهای دولتی و مؤسسات خصوصی و همچنین ارتش، نیروهای نظامی و انتظامی، مبلغی را به عنوان عوارض به شرح ذیل دریافت نماید:

1ـ از کلیه اراضی غیرمحصور رها شده در محدوده خدماتی شهر مقدس مشهد سالانه، عوارض معادل p 4 (قیمت منطقه‌بندی دارایی) به ازای هر مترمربع دریافت و به حساب شهرداری واریز گردد.

2 ـ مالکین اراضی محصور تا یک سال فرصت دارند برای احداث ساختمان، از شهرداری منطقه مربوطه، پروانه اخذ نمایند، در غیراین صورت سالانه عوارض معادل 10 درصد p (قیمت منطقه‌بندی دارایی) به ازای هر مترمربع دریافت و به حساب شهرداری واریز گردد.

تبصره1ـ کسانی که از پرداخت عوارض موضوع این مصوبه امتناع نمایند باید در هنگام پرداخت، این عوارض را به نرخ منطقه‌بندی دارایی در زمان پرداخت تسویه نمایند.

تبصره2ـ شهرداری مکلف است پس از شناسایی این گونه اراضی با الصاق دو نوبت اخطار قانونی به فواصل یک ماهه در محل مذکور، به مالک اعلام نماید که در صورت عدم محصـور نمـودن ملـک به استـناد ماده 110 قانون شهـرداریها عـوارض فـوق‌الذکر در خصوص پلاک وی پادار خواهد شد. »

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره 248/91/3/ش ـ 26/1/1391 توضیح داده است که:

« با احترام، بازگشت به کلاسه پرونده شماره 9009980900000115ـ 25/11/1390 در ارتباط با دادخواست آستان قدس رضوی به وکالت آقای محمد محمدی به خواسته ابطال مصوبه شماره 6102/2/ش ـ 20/12/1384 شورای اسلامی شهر مشهد در زمینه اخذ عوارض از کلیه اراضی رها شده در محدوده خدماتی شهر، بدین وسیله در مقام دفاع به شرح ادعا و پاسخگویی به آن می‌پردازد.

1ـ در پاسخ به ادعای خواهان مبنی بر مغایرت مصوبه صدر الاشاره با اصل تسلیط و الزام مالک به اقدام عمرانی مغایر با حق مالکیت وی صرفاً به موجب حکم قانونی ممکن است، به استحضار می‌رساند برابر ماده 110 قانون شهرداری «نسبت به زمین یا بناهای مخروبه و غیرمناسب با وضع محل و یا نیمه تمام واقع در محدوده شهر که در خیابان یا کوچه و یا میدان قرار گرفته و منافی با پاکی و پاکیزگی و زیبایی شهر با موازین شهرسازی باشد، شهرداری با تصویب انجمن شهر می‌تواند به مالک اخطار کند». همچنین با عنایت به ماده 30 قانون مدنی هر مالکی نسبت به مایملک خود حق هر گونه تصرف و انتفاع دارد، مگر در مواردی که قانون استثناء کرده باشد. بنابراین حق هر گونه انتفاع و بهره‌برداری که به عنوان حقوق مالکانه در دادخواست به آن استناد شده است، توسط قانون مذکور محدود شده است و با مداقه در متن مصوبه مبحوث عنه و برابر تبصره 2 مصوبه در صورت عدم اجرای مفاد ماده 110 قانون شهرداریها توسط مالکان، عوارض تعیین شده در خصوص پلاک پادار خواهد شد.

2ـ در پاسخ به ادعای خواهان در بند 2 دادخواست مبحوث عنه به استحضار می‌رساند عوارض تعیین شده در بند 2 مصوبه شماره 6102/2/ش ـ 20/12/1384 شورای اسلامی شهر مشهد معادل 10 درصد p (قیمت منطقه‌بندی دارایی) به ازای هر مترمربع دریافت می‌شود که این عوارض بسیار کمتر از نیم درصد ارزش معاملاتی (قیمت روز املاک) ذکر شده در تبصره ذیل ماده 15 آیین‌نامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر است. بنابراین ماهیت قیمت منطقه‌ای p (معادل یک هزارم ارزش روز است) با ارزش معاملاتی املاک تفاوت دارد که خواهان به تفاوت آنها توجهی نکرده است. در صورتی که در تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداری دقیقاً به ارزش معاملاتی ساختمان که وظیفه تهیه آن با شهرداری و تصویب آن با شورای شهر است یکی از دلایل تفاوت قیمت منطقه با ارزش معاملاتی (روز) است.

3ـ همچنین به استحضار می‌رساند مصوبه شماره 6102/2/ش ـ 20/12/1384 شورای اسلامی شهر مشهد بر اساس اختیارات حاصله در بند 20 ماده 71 و رعایت بند 16 ماده 71 و 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی شهر و انتخاب شهرداران مصوب 1375 می‌باشد که طی نامه شماره 1/9119ـ 12/11/1384 استاندار خراسان رضوی به عنوان نماینده عالی دولت در استان تأیید و طبق ماده 16 آیین‌نامه اجرایی قانون تجمیع عوارض از ابتدای سال 1385 قابل وصول شده است.

4ـ در پاسخ به ادعای خواهان مبنی بر استناد به رأی شماره 556 ـ 19/8/1387 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری همان گونه که مستحضرید این گونه آراء از مقوله و مصادیق آراء وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نمی‌باشد تا در موارد مشابه لازم‌الاتباع باشد.

در خاتمه با عنایت به این که مصوبه صدرالاشاره منطبق با اختیارات حاصله و رعایت مواد قانونی صادر و به تأیید نماینده عالی قوه مجریه رسیده است و اجرای مصوبه سبب حفظ زیبایی سیما و منظر شهری شده است از ریاست و اعضاء درخواست رد دادخواست خواهان را دارم. »  

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‌کند.

رأی هیأت عمومی

هر چند مطابق بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهر، تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن بـا رعایت آیین‌نامه مالی و معاملاتی شهرداریها است، امـا نظر به این که تعیین نرخ خدمات منوط به انجام خدمت از سوی شهرداری است و در بند2 مصوبه شماره 6102/2/ش ـ 20/12/1384 شورای اسلامی شهر مشهد، شـهرداری خدمتی به اراضی محـصور ارائه نمی‌کند تا مجاز به وضع و دریافت عوارض باشد، بنابراین بند 2 مصوبه مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص داده می‌شود و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری  ـ محمدجعفر منتظری