رای شماره 852 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال تبصره 1 ماده 33 آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف

رأی شماره 852 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال تبصره1 ماده33 آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امورخیریه مصوب سال 1365

20/7/1394 89/3شماره

تاریخ دادنامه: 7/7/1394 شماره دادنامه: 852 کلاسه پرونده: 89/3

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم زهرا ارداقی

موضوع شکایت و خواسته: 1ـ ابطال تبصره 1 و 2 ماده 33 آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1365

2ـ ابطال برنامه سه ساله و نیز فرم برنامه و بودجه سه ساله (منتهی به برنامه پنج ساله چهارم) سازمان اوقاف و امور خیریه در خصوص اعمال حساب (13 درصد وجوه مدیریتی اوقافی) موضوع بخشنامه شماره 32869/1/14/س ـ 28/12/1386 سازمان اوقاف و امور خیریه

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره 1 و 2 ماده 33 آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1365 و ابطال برنامه سه ساله و نیز فرم برنامه و بودجه سه ساله (منتهی به برنامه پنج ساله چهارم) سازمان اوقاف و امور خیریه در خصوص اعمال حساب (13 درصد وجوه مدیریتی اوقافی) موضوع بخشنامه شماره 32869/1/14/س ـ 28/12/1386 سازمان اوقاف و امور خیریه را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته خویش اعلام کرده است که:

«سلام علیکم با احترام به استحضار میرساند:

تبصره 1 ماده 33 آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1365 مقرر میدارد: «موارد استثنایی که درصدهای مندرج در این ماده (حقالتولیه و حقالنظاره) با توجه به وضعیت موقوفه متناسب و متعارف نباشد با تأیید سرپرست سازمان کسر یا اضافه میشود.» تبصره 2 ماده 33: «در مواردی که سرپرست سازمان اعمال نظارت اشخاص یا ادارات حج و اوقاف و امور خیریه را در موقوفات غیرمتصرفی ضروری تشخیص دهند٬ اجرتالمثل حقالنظاره را نیز متناسبًا تعیین خواهند نمود.» سازمان اوقاف اقدام به تدوین برنامهای سه ساله تحت عنوان «حق 13 درصد مدیریتی» و در راستای آن بخشنامه شماره 32869/1/14/س ـ 28/12/1386 با موضوع «نحوه اعمال حساب 13 درصد مدیریتی اوقافی برنامه 3 ساله» نموده است که به موجب آن سرفصل جدیدی در نحوه برداشت از موقوفات را تأسیس نمودهاند. بدین صورت که علاوه بر برداشت «حقالتولیه مندرج در وقفنامهها یا اجرتالمثل عمل از موقوفات فاقد وقفنامه (موضوع موقوفات مجهولالتولیه یا فاقد متولی)» و «حقالنظاره درموقوفات  دارای متولی» 13 درصد از عواید وصولی کل موقوفات را تحت عنوان (حساب 13% مدیریت ی ) برداشت و در مصارفی که تعیین گردیده هزینه مینماید. { البته سازمان اوقاف علاوه بربخشنامه فوقالذکر٬ مبادرت به تدوین فرمی تحت عنوان «فرم برنامه و بودجه سه ساله» با موضوع «موقوفات و امور خیریه» نموده که از جمله اهداف آن «ایجاد و بروزرسانی بانک اطلاعات موقوفات کشور در سامانه مرکزی سازمان (به شناسه هدف کمی ٬(101 بهروزرسانی موقوفات و انطباق کارکرد آنها متناسب با اهداف انقلاب اسلامی و در راستای سیاستهای نظام مقدس جمهوری اسلامی (به شناسه هدف کمی ٬(104 برگزاری همایش سراسری و همایشهای تخصصی سالانه استانی با موضوع وقف و موقوفات (به شناسه هدف کمی ٬(107 مدیریت مالی بر سرمایههای موقوفات ... (به شناسه هدف کمی ٬(110 و بسیاری از نیات مجعول دیگر میباشد که اهداف و شیوه عملکرد مقرر در آن نیز٬ به هیچ وجه با نیات و نظرات واقفین تطابقی ندارد.} به طور واضح این که مث ًلا اگر در وقفنامهای حقالتولیه10 ٬ درصد خالص عواید معین شده و اداره آن موقوفه بر اساس بند 1 ماده 1 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1363 بر عهده آن سازمان باشد٬ سازمان اوقاف نه تنها 10 درصد حقالتولیه خویش را برداشت مینماید بلکه 13 درصد از عواید کل موقوفه را نیز تحت عنوان 13 درصد مدیریتی برداشت و به مصارفی که هیچ تطابقی با نظرات واقفین آن موقوفات ندارد میرساند که مجموعًا 23 درصد از عواید موقوفه بدین صورت برداشت میشود و چنانچه موقوفهای واجد متولی خاص بوده و برابر وقفنامه مث ًلا 10 درصد از عواید خالص موقوفه به عنوان حقالتولیه متولی تعیین گردیده باشد در این مقام٬ سازمان اوقاف نیز 4 درصد از عواید خالص موقوفه را به عنوان حقالنظاره و 13 درصد از عواید کل موقوفه را به عنوان حق مدیریتی اخذ مینماید.

با این فرض در موقوفات تحت تصدی وتولیت اوقاف٬ مجموعًا 23 درصد از عواید موقوفات برداشت میشود (در صورتی که در وقفنامه حقالتولیه از 10 درصد بیشتر تعیین نشده باشد که اگر افزون تر باشد بیشتر برداشت میکند) و در موقوفات دارای متولی خاص٬ علاوه بر حقالتولیه که توسط متولی برداشت میشود٬ سازمان مذکور 17 درصد از عواید موقوفه را برداشت میکند (13 درصد مدیریتی و 4 درصد حقالنظاره) که با این فرض جمعًا میشود 27 درصد عواید. تصویب تبصره 1 و تبصره 2 ماده 33 آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه در سال 1365 (درخصوص اضافه برداشت) و نیز بخشنامه اخیرالصدور٬ با هیچ یک از مبانی و اصول فقهی و قانونی تطابق ندارد بلکه در مباینت و تضاد کامل است چرا که با تورقی در متون فقهی و قانونی به این موضوع کام ًلا اشراف مییابیم که در اینجا به شرح آن میپردازیم.

مبانی فقهی:

........

.......

........

[جهات مغایرت مصوبه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام به شورای نگهبان اعلام شده است]

مبانی قانونی:

1ـ ماده 84 قانون مدنی: «جایز است واقف از منافع موقوفه٬ سهمی برای عمل متولی قرار دهد و اگر حقالتولیه معین نشده باشد متولی مستحق اجرتالمثل عمل است.»

2ـ ماده 11 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1363: «حقالتولیه متولی و یا سازمان (در قبال اعمال تولیت نسبت به موقوفات متصرفی) همچنین حقالنظاره ناظر٬ به میزان مقرر در وقفنامه است و در صورتی که وقفنامه موجود نباشد و یا میزان حقالتولیه و حقالنظاره در آن تعیین نشده باشد٬ حقالتولیه به مقدار اجرتالمثل از عایدات خالص خواهد بود.»

3ـ ماده 33 آییننامه اجرایی قانون اوقاف مصوب سال 1365: «حقالتولیه متولی و یا سازمان در قبال اعمال تولیت نسبت به موقوفات٬ همچنین حقالنظاره ناظر اعم از شخص یا سازمان٬ به میزان مقرر در وقفنامه خواهد بود و در صورتی که وقفنامه موجود نباشد و یا میزان حقالتولیه و حقالنظاره در آن معین نشده باشد٬ حقالتولیه به مقدار اجرتالمثل معادل ده درصد درآمد خالص سالیانه و حقالنظاره به مقدار اجرتالمثل معادل پنج درصد همان درآمد خواهد بود. {ضمنًا با تصریح تبصرههای 1 و 2 این ماده اصولاً دلیلی برای تدوین بخشنامه نبوده است وانگهی آنچه نیز در بخشنامه٬ مذکور گردیده است خلاف تبصرههای 1 و 2 این ماده میباشد.} در اینجا به بررسی جوانب مباینت بخشنامه و جداول استنادی با قواعد شرعی و قانونی میپردازد:

1ـ در {فصل اول: کلیات٬ الف) مقدمه}: مطلق موقوفات را مورد نظر قرار داده است٬ از این حیث که علاوه بر موقوفات فاقد متولی٬ موقوفات واجد متولی و موقوفات خاص را نیز دربرمیگیرد که این موضوع در تعارض با اختیارات سازمان اوقاف و ماده 4 قانون تشکیلات اوقاف بوده و مداخله در امور کلیه موقوفات میباشد.

2ـ در {فصل اول: کلیات٬ ب) هدف: بند3} «دستیابی به اهداف و سند چشم انداز سازمان» مـورد نظر است با دقـت در موضوع درخواهیم یافت که منظور از دستیابی به چشمانداز٬ چیزی غیراز «تاویل رسالت مدیریت وقف» نخواهد بود!!! آیا موقوفات و نیات واقفین باید با چشم انداز آن سازمان تطابق یابند یا آن که سازمان اوقاف٬ میبایست بر اساس مقررات شرعی و قانونی نسبت به اجرای نیات واقفین٬ کما قررهم٬ اقدام نماید؟؟ تصدیق خواهند فرمود که تشکیلات سازمان اوقاف٬ تکلیف و اختیاری جز اجرای نظرات واقفین٬ بنحو مقرره را نداشته و نه آن که بدواً چشم انداز و برنامهای را تعریف نمایند و موقوفات در قالب آن ریخته شوند٬ که با این توضیح یکی دیگر از تعارضات بخشنامه مذکور٬ با دلالت روایت «الوقوف علی حسب مایوقفها اهلها» ملموس خواهد بود.

3ـ در {فصل اول: کلیات٬ ج) منظور: بند 3} با توجه به این که یکی از اهداف برداشت حق 13 درصد مدیریتی توسط سازمان اوقاف٬ پرداخت حقوق کارکنان و تأمین کسر بودجه میباشد [چنانچه به نوع مصرف و هزینه کرد وجوه در تبصره بند 6 و 10 از قسمت ب دستورات اجرایی از فصل دوم اشاره گردید] لذا «ایجاد اطمینان خاطر همکاران٬ بویژه پرسنل قراردادی از نظر دستیابی به حقوق قانونی و بهبود امور رفاهی ـ خدماتی کارکنان» از جمله اهداف و منظورهای بخشنامه مذکور برشمرده شده است.

4ـ { فصل دوم ـ اجرا: ب) دستورات اجرای: بند 3}: بسیار جالب است چرا که: الف ـ اشاره شده «استانها در ابتدای هر سال ....» تعیین مبلغ 13% در ابتدای هر سال!! بدین معنی است که: اولاً: برای سازمان اوقاف٬ موقوفه دارای درآمد با موقوفه فاقد درآمد تفاوتی نمیکند چه بسا که کل درآمد موقوفه و مبلغ مصوب برآورد شده توسط آن سازمان٬ در یک میزان قرار بگیرد و موقوفه به درآمد پیشبینی شده ٬ دست نیابد تا سازمان بخواهد 13% آن را به عنوان «حق مدیریت» برداشت نماید.

ثانیًا: قید نموده اند: «بین موقوفات استان٬ تقسیم و تسهیم و ... بر اساس بند ٬2 به حساب [هزینه قطعی] منظور نمایند» یعنی مسلوب المنفعه نمودن موقوفه وتعطیلی نیت واقف !!! برای مثال: چنانچه موقوفهای برابر ماده 19 آییننامه اجرایی قانون تشکیلات اوقاف٬ هزینه اجرایی و عمرانی داشته باشد و تادیه آن هزینه ها٬ مستلزم عدم پرداخت وجوه 13% مدیریتی و یا استفاده از آن و حتی استقراض بـاشد چگونـه میتواند با تکلیف و اجباری که بخشنامه مذکور نموده از پرداخت وجوه 13% مدیریتی سرباز زند و یا این که از محل وجوه 13% مدیریتی که در ابتدای سال از حساب موقوفه برداشت و به حسابی مشترک و غیرمرتبط واریز شده٬ جهت تأدیه هزینهها استفاده نماید؟؟ در حالی که {در فصل دوم اجرا: ب) دستورات اجرایی: انتهای بند 3} مبلغ 13% به حساب «هزینه قطعی» و غیرقابل برگشت منظور گردیده است.

5 ـ با اوصاف مشروح در بند قبل٬ روشن خواهد شد که جدول ترسیمی در صدر صفحه نخست بخشنامه مورد بحث نیز٬ چه مفهومی را دربر دارد.

اولاً: 13% از کل درآمد هر موقوفهای را شامل گردیده نه خالص درآمد آن را٬ که در تعارض آشکار با ماده 19 آییننامه قانون اوقاف٬ در نحوه تعیین بودجه موقوفه است.

ثانیًا: چه 5% ذخیره احتیاطی است که ک ًلا باید هزینه شود؟؟ آن هم در حالی که تمامی وجوه 13% ماخوذه از موقوفات را بر اساس بند 5 از قسمت ب در فصل دوم٬ به حسابی جداگانه واریز نموده اند؟ و چگونه میتوان از وجوه متعلق به یک موقوفه٬ برای همان موقوفه استفاده نمود؟

ثالثًا: وجوه 3% مدیریتی با 5% برنامههای مدیریتی٬ چه تفاوتی دارد؟ در واقع هر دو عبارت اخری هم میباشند که در بخشنامه تعریفی ندارد و به طور واضح٬ پایگاه و مبنای شرعی و قانونی «وصول مضاعف عنوانی واحد» بر اساس چه توجیهی خواهد بود؟؟ مث ًلا موجر یک بار مالالاجاره بگیرد و مجدداً اجاره بها.

6 ـ در {فصل دوم ـ قسمت ب) بند 6}: به مجوز برداشت و پرداخت حقوق کارکنان دارای مجوز به کارگیری از موقوفات٬ اشاره گردیده: چگونه و با کدام اذن شرعی و قانونی وجوه 13% مدیریتی از درآمد 100درصدی کل موقوفات را میتوانیم برای پرداخت حقوق کارکنان اختصاص دهیم؟ [با در نظر داشتن جدول ترسیمی و سایر مفاد بخشنامه٬ که ذخیره احتیاطی مـوقوفات را نیز در آن قراردادهاند] آیـا مشخص است آن کارمند٬ بـرای کدام موقوفه و به چه میزان عمل نموده تا اجرت عمل وی٬ از محل همان موقوفه پرداخت شود؟ و یا این که برای سازمان اوقاف تفاوتی نمیکند و اجرت عمل آن کارمندان را از محل 13% مدیریتی٬ که وجوه متعلق به تمام موقوفات در آن موجود است پرداخت نموده و چه بسا در واقع اجرت عمل عامل را٬ از موقوفهای که هیچ اقدامی توسط آن کارمندان برای آن معمول نگردیده تأدیه مینمایند؟

7ـ در {فصل دوم ـ ب) دستورات اجرایی: بند 7}: بیان میدارد: «چنانچه در پایان سال مبلغی اضافه و در حساب باقی مانده باشد... در اجرای فصل سوم (نیت واقف) هزینه گردد.» این بند بدین مفهوم است که بدواً وجوه 13% مدیریتی از 100% عواید کل موقوفات که توسط سازمان برداشت و یا اخذ شده٬ هزینه میشود و چنانچه در پایان سال٬ اتفاقًا مبلغی از وجوه متعلقه به موقوفات در حساب تأسیس مفتوحه جدید٬ باقی ماند (پس از کسر ذخیره پایان خدمت کارکنان) آن وقت زمان اجرای نیات واقفین و استرداد وجوه متعلقه به آن موقوفات خواهد رسید؟؟ بنابراین نظر مسؤولین سازمان اوقاف بر نظرات واقفین ارجحیت و برتری خواهد یافت که این بدعت مسلمًا جایز نخواهد بود.

8 ـ در {فصل دوم ـ ب) دستورات اجرایی: بند 8}: سازمان اوقاف٬ حتی به برداشت یا اخذ میزان 13% از موجودی موقوفات اکتفا ننموده و این مجوز شرعی و قانونی را برای خویش قایل شده که بتواند تا 2% علاوه بر 13% از موجودی حساب موقوفات برداشت نماید یعنی 15% .

9ـ در {فصل دوم ـ ب) دستورات اجرایی تبصره: بند 2}: به مواردی که «بایستی» براساس ابلاغیهها و دستورالعملهای سازمان اوقاف از محل وجوه 13% مدیریتی به کارکنان به کارگیری شده از محل موقوفات پرداخت گردد اشاره شده از جمله: «هدیه یا پاداش اعیاد اسلامی٬ اعیاد ملی٬ روز زن٬ روز جانباز و ...«با مطالعهای در متن وقفنامهها یا نگاه به سیره عملی در انجام نیات واقفین٬ درخواهیم یافت که تقریبًا هیچ واقفی به تأمین هزینههای سازمان اوقاف یا کارمندان آن اشارهای نداشته و به فرض که این هزینهها را هم در قسمت حقالتولیه یا حقالنظاره٬ بگنجانیم باز هم که آن تشکیلات از مبحث حقالتولیه و حقالنظاره مجاز٬ تعدی نمـوده و از محل وجـوه متعلق به «اجرای نیات واقفین» هزینه مینماید.! 10ـ در {فصل دوم ـ ب) دستورات هماهنگی بند1 و فصل دوم ـ ج) سوالات بازرسی: بند1}: بندهای مزبور نیز آمرانه و جبراً اجرای بخشنامه را بر کلیه ادارات کل و شهرستانها و در واقع «موقوفات» بار نموده و با این وصف٬ به طور کلی و مطلقًا٬ «اختیار عدم اقدام در صورت منع واقف و تعارض با نظر واقف» را سلب نموده است٬ اگر چه ممنوعیت موضوع با توجه به قواعد شرعی و قانونی باب وقف٬ در صورت عدم تصریح واقفین نیز بداهت داشت.

ملاحظه میفرمایند که با نگاهی کوتاه و اجمالی به مباحث فقهی و قانونی٬ مجوزی در برداشت بیش از میزان مقرر در وقفنامه و تغییر نظر واقف٬ وجود ندارد تا اولاً: تبصره 1و 2 ماده 33 آییننامه اجرایی اوقاف و ثانیًا: برنامه سه ساله (منتهی به برنامه پنج ساله چهارم) سازمان اوقاف و امور خیریه در خصوص اعمال حساب (13% وجوه مدیریتی اوقافی) موضوع بخشنامه شماره 32869/1/14/س ـ 28/12/1386 آن سازمان و ثالثًا: فرم برنامه و بودجه سه ساله (منتهی به برنامه پنج ساله چهارم) سازمان اوقاف و امور خیریه صحیح باشد.

علی هذا به جهات عدیده فوقالذکر: اولاً: تبصره 1 و 2 ماده 33 آییننامه نیز با وجود نص خود ماده 33 آییننامه که در فرض فقدان وقفنامه با عدم تعیین حقالعمل متولی یا ناظر٬ آن را به میزان ده درصد تعیین نموده است٬ ضرورتی در وضع نداشته است اما از آنجا که معنًا متضمن دخل و تصرف در نیت واقف و کسر و اضافه نمودن حق العمل مورد نظر واقف میباشد به دلالت مبانی استدلالی معروض در فوق٬ در خور ابطال میباشد که به شرح ستون خواسته تقدیمی تقاضای رسیدگی و صدور حکم ابطال را دارد.

ثانیًا: بخشنامه شماره 32869/1/14/سـ ٬28/12/1386 برنامه سه ساله و نیز فرم برنامه و بودجه سه ساله (منتهی به برنامه پنج ساله چهارم) سازمان اوقاف و امور خیریه در خصوص اعمال حساب (13 درصد وجوه مدیریتی اوقافی) خـلاف قانون تشکیلات اوقاف٬ آییننامه اجـرایی آن قانون٬ قانون مـدنی٬ نصوص فقهی و فتـاوی مراجع عظام تقلید بوده و از مصادیق اجتهاد در مقابل نص میباشد که اقتضای ابطال دارد. بدیهی است وجوهی نیز که به واسطه ابلاغ این بخشنامه از موقوفات برداشته شده است به دلالت قاعده «استیفای ناروا» میبایست به محلهای مربوطه اعاده گردد.

ثالثًا: بدواً نیز با عنایت به این که ادامه اجرای بخشنامه مذکور مستلزم اجحاف در حق موقوفات و عسر و حرج و تحریف در نیت واقفین میباشد صدور فوری دستور موقت مبنی بر توقف اجرای بخشنامه شماره 32869/1/14/س ـ 28/12/1386 سازمان اوقاف تا پایان رسیدگی و صدور رأی قطعی را استدعا دارد.» آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه به قرار زیر است: «ماده33ـ حقالتولیه متولی و یا سازمان در قبال اعمال تولیت نسبت به موقوفات و همچنین حقالنظاره٬ ناظر اعم از شخص یا سازمان به میزان مقرر در وقفنامه خواهد بود و در صورتی که وقفنامه موجود نباشد و یا میزان حقالتولیه و حقالنظاره در آن معین نشده باشد حقالتولیه به مقدار اجرتالمثل معادل ده درصد درآمد خالص سالیانه و حقالنظاره به مقدار اجرتالمثل معادل پنج درصد همان درآمد خواهد بود.

تبصره1ـ در موارد استثنایی که درصدهای مندرج در این ماده با توجه به وضعیت موقوفه متناسب و متعارف نباشد با تأیید سرپرست سازمان کسر یا اضافه میشود.

تبصره2ـ در مواردی که سرپرست سازمان اعمال نظارت اشخاص یا ادارات حج و اوقاف و امور خیریه را در موقوفات غیرمتصرفی ضروری تشخیص دهند اجرتالمثل حقالنظاره را نیز متناسبًا تعیین خواهند نمود.

تبصره3ـ درآمد خالص موقوفه برابر هشتاد درصد درآمد کل خواهد بود.

دستورالعمل نحوه اعمال حساب (13% مدیریتی اوقافی) برنامه سه ساله موضوع بخشنامه شماره 32869/1/14/س ـ 28/12/1386 به قرار زیر است:

«موضوع: نحوه اعمال حساب (13% مدیریتی اوقافی) برنامه سه ساله سلام علکیم

فصل اول: کلیات

الف ـ مقدمه

با صلوات بر محمد و آل محمد (ص): به منظور مشخص نمودن نحوه اعمال حساب (13% مدیریتی) پیشبینی شده در برنامه سه ساله شامل: (5% ذخیره احتیاطی 50% درصد برنامه مدیریتی و 3% برنامههای مدیریتی امور اوقافی و خیریه) این دستورالعمل جهت اطلاع و اجرا به کلیه استانهای کشور ابلاغ میگردد. ب) هدف:

1ـ ایجاد وحدت رویه در خصوص نحوه اعمال حساب و درصد اعلام شده

2ـ رفع موانع اجرای برنامه سه ساله ابلاغی سازمان به استانها

3ـ دستیابی به اهداف و سند چشم انداز سازمان

ج) منظور

1ـ رفع شبهات و پاسخ به سوالات استانهای کشور در خصوص چگونگی اقدام در رابطه با سهم (13% مدیریتی)

2ـ دستیابی به راهکار صحیح و مطمئن در جهت اجرای مفاد برنامه سه ساله سازمان

3ـ ایجاد اطمینان خاطر همکاران ذیربط و بویژه پرسنل قراردادی سازمان از نظر دستیابی به حقوق قانونی خود و فراهم نمودن بستر لازم جهت اجرای دستورالعمل صادره در موضوع رفاهی٬ خدماتی کارکنان

4ـ ایجاد زمینه لازم جهت اجرای عملیات یکنواخت حسابداری در زمینه اجرا و نحوه محاسبه سهم (13% مدیریتی)

5 ـ ارائه راهکار اجرایی لازم به مدیران کل استانها واعمال مدیریت به منظور اجرای دستورالعملهای ارسالی سازمان و سایر موارد نیاز مشابه

فصل دوم ـ اجرا:

الف ـ تدبیر:

با عنایت به ابلاغ برنامه سه ساله و لزوم اجرای مفاد آن و نظر به این که سوالاتی در رابطه با نحوه اعمال حساب سهم (13% مدیریتی) برای استانها به وجود آمده دستورالعملی جهت حل مشکلات و رفع ابهامات احتمالی تهیه و جهت اقدام لازم ابلاغ گردد.

ب ـ دستورات اجرایی:

1ـ ادارات کل با نظارت و کنترل شخص مدیرکل٬ اطلاعات لازم را از ادارات شهرستان در رابطه با میزان اعتبار مورد نیاز اخذ نمایند.

2ـ اطلاعات اخذ شده بایستی شامل کلیه برنامههای مدیریتی در موضوعات کلی ابلاغ برنامه (مدیریتی٬ اوقافی و امور خیریه) مطابق جداول پیوست باشد.

3ـ استانها در ابتدای هر سال مبلغ مصوب(13%) را با عنایت به اطلاعات جمعآوری شده بند 2 بین موقوفات استان تقسیم و تسهیم و در فصل سوم بودجه فردی پادار نموده و به تدریج یا یکجا با توجه به عواید وصولی موقوفه برداشت و ضمن اقدام بر اساس بند 2 به حساب هزینه قطعی منظور نمایند.

4ـ مبلغ برداشتی در حسابی جداگانه در یکی از بانکهای طرف حساب اوقاف توسط اداره کل استان٬ به صورت جاری و سپرده کوتاه مدت واریز گردد.

5 ـ ادارات کل همه ماهه ضمن تنظیم لیست حقوق کارکنان (دارای مجوز بکارگیری از موقوفات) از حساب مذکور برداشت نمایند.

6 ـ چنانچه در پایان سال مبلغی اضافه و در حساب باقی مانده باشد (به جز ذخیره پایان خدمت کارکنان) به حساب موقوفات مورد عمل برگشت داده و در اجرای فصل سوم (نیت واقف) هزینه گردد.

7ـ در صورت عدم تکافوی مبلغ برداشتی (13%) تا 2% با اخذ مجوز سازمان قابل تغییر و اقدام خواهد بود.

8 ـ اداره کل استانها موظفند برای سیستم مالی حساب مذکور٬ مشابه حساب عمومی سرفصلهای لازم را پیشبینی و ایجاد نموده و ضمن انجام عملیات حسابداری٬ تراز کل حساب مذکور را ماهیانه تهیه و نزد خود حفظ و هر شش ماه یک بار نسخهای از آن را با ضمایم مربوط به ادارات کل بودجه٬ تشکیلات و آموزش و امور اوقافی ارسال نمایند.

10ـ تفریغ این حساب در پایان هر سال توسط نمایندگان معاونتهای اداری و مالی و امور مجلس و امور اوقافی و خیریه صورت خواهد گرفت.

تبصره:

1ـ هر گونه جذب و بکارگیری در طول برنامه سه ساله بایستی بر اساس جداول مصوب نیروی انسانی و با مجوز سازمان انجام گیرد.

2ـ مواردی که بایستی بر اساس ابلاغیهها و دستورالعملهای سازمان به کارکنان بکارگیری شده از محل موقوفات پرداخت گردد مانند:

هدیه یا پاداش اعیاد اسلامی٬ اعیاد ملی٬ حق معیشت٬ روز زن٬ جانباز٬ یک ماه حقوق و پاداش پایان سال٬ اضافه کار و ماموریت مشمول این دستورالعمل میگردد.

ب ـ دستورات هماهنگی

1 ـ کلیه استانها بایستی در اجرای این دستورالعمل هماهنگی و همکاری شهرستانهای تابعه را جلب و آنان را در نحوه اقدام آگاه نمایند.

 2ـ هماهنگی لازم با معاونتهای اداری و مالی و امور مجلس٬ همچنین امور اوقافی و خیریه با عنایت به بند 1 دستورات اجرایی است.

ج ـ سوالات بازرسی:

1ـ آیا شهرستانها در ارائه اطلاعات به استانها همکاری لازم را به عمل آوردهاند؟

2ـ آیا مراکز استانها در موعد مقرر نسبت به ارائه گزارش و اخذ مجوز اقدام نمودهاند؟

3ـ آیا مفاد این دستورالعمل به نحو صحیح مورد اجرا قرار گرفته است؟

4ـ آیا حساب مربوطه در بانک افتتاح شده است؟

5 ـ آیا تفریغ حساب در پایان سال به عمل آمده است؟

6 ـ آیا تقسیم و تسهیم مبلغ (13%) با عنایت به درآمد ذکر شده بوده است؟

7ـ آیا تراز کل حساب مذکور به صورت ماهیانه تنظیم و هر شش ماه به سازمان مرکزی ارسال شده است؟»

در پاسخ به شکایت شاکی٬ سرپرست دفتر حقوقی و ثبتی سازمان اوقاف و امور خیریه به موجب لایحه شماره 56017/89 ـ 13/2/1389 توضیح داده است که:

«در خصوص شکایت خانم زهرا ارداقی با ملاحظه دادخواست و ضمایم به استحضار میرساند:

از آن جا که: شکایت شاکیه مشتمل بر دو قسمت به شرح زیر میباشد.

الف ـ ایراد به تبصرههای 1 و 2 ماده 33 آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه و تقاضای ابطال آنها

ب ـ اعتراض به برنامه سه ساله سازمان اوقاف و امور خیریه و بخشنامه شماره 32869/1/14/س ـ 28/12/1386 و ابطال آنها لذا پاسخ هر یک از موارد فوق نیز به صورت جداگانه در دو بخش داده میشود:

1ـ تبصرههای 1 و 2 ماده 33 آییننامه اجرایی اعتراض و ایراد شاکی در این قسمت مبتنی بر هیچ گونه دلیلی نیست و فتاوی ضمیمه دادخواست نیز از لحاظ شرعی قابل انطباق با این دو تبصره نمیباشد زیرا:

اولاً: فتاوی مورد استناد در خصوص لزوم رعایت ترتیبی است که واقف در مورد حقالتولیه متولی و حقالنظاره ناظر در وقفنامه مقرر داشته است. این موضوع با صراحت در قسمت اول ماده 33 آییننامه با این عبارت مورد تاکید قرار گرفته «حقالتولیه متولی و یا سازمان در قبال اعمال تولیت نسبت به موقوفات و همچنین حقالنظاره ناظر اعم از شخص یا سازمان٬ به میزان مقرر در وقفنامه خواهد بود....»

ثانیًا: قسمت بعدی ماده 33 آییننامه اجرایی در مورد تعیین اجرتالمثل (ده درصد عواید خالص بابت حقالتولیه و پنج درصد عواید خالص بابت حقالنظاره) مربوط به مواردی است که «وقف نامه موجود نباشد و یا میزان حقالتولیه و حقالنظاره در آن معین نشده باشد» که این ترتیب استثنایی است و منافاتی با موازین شرعی و فتاوای ضمیمه دادخواست ندارد و مغایر با نیات واقف نیست.

ثالثًا: تبصره 1 ماده 33 نیز راجع به درصدهای موضوع قسمت اخیر همان ماده است که موارد استثنایی را با توجه به وضعیت موقوفه معین و در صورت عدم تناسب و متعارف نبودن قابل کسر یا اضافه شدن آن هم پس از تأیید سرپرست سازمان دانسته است.

رابعًا: تبصره2 ماده موصوف نیز راجع به مواردی است که در موقوفات غیرمتصرفی ناظری از طرف سرپرست سازمان تعیین میشود. فی المثل در صورتی که متولی در مظان تعدی و تفریط باشد. واضح است که ناظر تعیینشده مستحق دریافت اجرتالمثل عمل خود خواهدبود.

خامسًا: در هر دو تبصره مورد بحث تأیید و دخالت سرپرست سازمان اوقاف و امور خیریه پیشبینی شده است و با عنایت به این که طبق تبصره 1 ماده 1 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه٬ سرپرست سازمان مجاز در تصدی اموری است که متوقف بر اذن ولی فقیه است لذا در اجرای تبصرههای 1 و 2 ماده 33 آییننامه هیچ گونه اشکال و ایراد شرعی متصور نخواهد بود.

بنا به توضیحات معروض٬ درخواست شاکیه در مورد ابطال تبصرههای مذکور قابل پذیرش نمیباشد.

2ـ برنامه سه ساله و بخشنامه سازمان اوقاف و امور خیریه قسمت دیگر دادخواست شاکیه در خصوص ابطال برنامه سه ساله و بخشنامه شماره 32869/1/14/س ـ 28/12/1386 سازمان اوقاف و امور خیریه نیز فاقد دلایل متقن شرعی و قانونی است به این توضیح که برنامه و بخشنامه مورد بحث به منظور تغییر در مفاد وقفنامهها یا نیات واقفین تصویب و اجرا نشده و منصرف از میزان حقالتولیه و حقالنظاره مقرر در وقفنامهها است بنابراین فتاوای ضمیمه دادخواست که راجع به رعایت حقالتولیه متولیان وحقالنظاره ناظرین میباشد٬ ارتباطی با برنامه و بخشنامه مذکور ندارد.

واقعیت اینست که سازمان اوقاف و امور خیریه به منظور انجام یک سلسله امور فراگیر در جهت گسترش فرهنگ وقف و صیانت حقوقی از موجودیت موقوفات و ارائه خدمات متنوع که نتایج آن عاید تمامی موقوفات در سطح کشور میشود٬ به تنظیم برنامه سه ساله مبادرت و اجرای آن را طی بخشنامهای به ادارات اوقاف و امور خیریه ابلاغ نموده است و موقوفاتی که برخوردار از این خدمات میشوند منطقًا پرداخت هزینه آن را به عهده دارند.

سازمان اوقاف و امور خیریه در این رابطه هیچ گونه عوایدی برای خود منظور نداشته و میزان حقالتولیه موقوفات متصرفی را اضافه نکرده تا از لحاظ شرعی مواجه با ایرادی باشد. بذل توجه مستشاران محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به رئوس و خطوط و موارد مندرج در برنامه سه ساله توضیحات فوق را مدلل میدارد. با عنایت به مجموع مراتب صدور حکم بر رد شکایت در هر دو قسمت مورد تقاضاست.»

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبات مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام٬ سوابق در اجرای ماده 41 قانون دیوان عدالت اداری به شورای نگهبان قانون اساسی ارسال میشود. قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 38812/30/89 ـ 9/4/1389 چنین توضیح داده است:

«موضوع تبصرههای 1 و 2 ماده 33 آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال ٬1365 درجلسه مورخ 2/4/1389 فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقهای معظم به شرح زیر اعلام میگردد:

«بادقت در محتوای ماده (33) آییننامه و تبصرههای 1 و 2 آن ایراد شرعی بر آنها وارد نیست به همان نحو که در نامه شماره 56017/89 ـ 13/2/1389 سرپرست دفتر حقوقی و ثبتی سازمان اوقاف توضیح داده شده است.

اما نسبت به اخذ 13 درصد مدیریتی: 

اخذ حق 13 درصد مدیریتی و در رابطه با آن بخشنامه شماره 32869/1/14/س ـ 28/12/1386 خلاف موازین شرع میباشد.

2ـ متفرع بر آن وجوهی که به عنوان 13 درصد مذکور اخذ شده است خلاف موازین شرع بوده و میبایست به حساب عواید موقوفات مزبور واریز و برگردانده شود.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 7/7/1394 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

الف ـ نظر به این که در خصوص تقاضای ابطال تبصره 2 ماده 33 آییننامه اجرائی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه و همچنین بخشنامه شماره 32869/1/14/3ـ 28/2/1386 معاون اداری٬ مالی و امور مجلس سازمان اوقاف و امور خیریه٬ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری سابقًا به ترتیب به موجب دادنامههای شماره 250 ـ 249ـ 21/6/1390 و 287 الی 290ـ 18/7/1390 اتخاذ تصمیم کرده است٬ بنابراین شکایت شاکی در قسمتهای یاد شده مشمول دادنامههای فوقالذکر تشخیص داده میشود و موجبی برای رسیدگی و صدور رأی مجدد وجود ندارد.

ب ـ به موجب ماده 11 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1363 مقرر شده است که حقالتولیه متولی و یا سازمان و همچنین حقالنظاره به میزان مقرر در وقفنامه است و در صورتی که وقفنامه موجود نباشد و یا میزان حقالتولیه و حقالنظاره در آن تعیین نشده باشد٬ حقالتولیه به مقدار اجرتالمثل از عایدات خالص خواهد بود. نظر به این که مقدار اجرتالمثل بر مبنای عمل عامل تعیین میشود و نه بـر اساس وضعیت موقوفه٬ بنابراین تبصره 1 ماده 33 آییننامه اجرایی مـورد شکایت کـه بـه موجب آن به سرپرست سازمان اوقاف و امور خیریه اختیار داده شده است در موارد استثنایی درصدهای مندرج در م ـ اده 33 را متناسب بـا وضعیت مـوقوفه تعیین نمایـد٬ مغایر قانون و از حدود اختیارات مرجع وضع مصوبـه خارج است و بـه استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری