دستور موقت در دیوان عدالت اداری

محمود اخوان وکیل پایه یک دادگستری و مدرس دانشگاه - بخش اول

مقدمه: سخت گیری در صدور دستور موقت در پرونده‌های مطروحه ی دیوان عدالت اداری به منظور احتیاط، ظاهراً به صورت رویه عادی درآمده است و قضات محترم دیوان عدالت اداری سعی می‌کنند حتی المقدور مگر در موارد استثنایی از صدور دستور موقت خودداری کنند. اگرچه افراط در صدور دستور موقت، موجب ضرر و تضییع حقوق اشخاص است؛ تفریط و سختگیری در صدور دستور موقت هم می‌تواند موجب ضرر و تضییع حقوق اشخاص شود. در این نوشتار کوشش شده که ابتدا سابقه دستور موقت در آئین دادرسی مدنی سپس در پرونده‌های مطروحه در دیوان عدالت اداری، تشریح و ابعاد قانونی قضیه اجمالاً روشن شود. چنانچه رسیدگی پرونده‌ها در دیوان عدالت اداری سرعت بیشتری پیدا کند خسارات ناشی از صدور دستور موقت حتی در مورد شکایاتی که مردود اعلام می‌شود، قابل اغماض است. ‏

بخش اول: تعریف و سابقه دستور موقت در آیین دادرسی مدنی

الف. تعریف دستور موقت: یکی از اساتید پیشکسوت آیین دادرسی مدنی نوشته‌اند «دادرسی فوری را قانون تعبیر به درخواست دستور موقت کرده است»(1) نظر به اینکه رسیدگی به دعاوی و شکایات محتاج به زمان است ؛ صدور رای قطعی ممکن است مدت‌ها به طول بیانجامد و پس از صدور حکم، هنگام اجرا موضوع مورد شکایت منتفی شده باشد ؛ نتیجتاً قانونگذار تاسیسی تحت عنوان دادرسی فوری یا دستور موقت پیش بینی کرده است. در قانون آیین دادرسی مدنی سال 1318 آمده است: «اموری که محتاج به تعیین تکلیف فوری است، مراجع قضایی می‌توانند دستورموقت صادر کنند.» در ماده 770 قانون آیین دادرسی مدنی، موارد دادرسی فوری احصاء شده و طبق ماده 777 این قانون تشخیص فوری بودن به دادگاه واگذار شده بود. اموری که ممکن است محتاج به صدور دستور موقت باشند طیف وسیعی از موضوعات مختلف است که مصادیق آن قابل احصاء نیست. یکی از اساتید آیین دادرسی مدنی، دستور موقت را یکی از دو شمشیر برّان آیین دادرسی دانسته و نوشته‌اند: «دادرسی فوری در قانون اصول محاکمات حقوقی و اصلاحات بعدی آن پیش بینی نشده بود. نهاد مزبور با نام «محاکمات عاجله» برای نخستین بار در ایران در سال 1309 توسط دکتر احمد متین دفتری با الهام از قانون قدیم آیین دادرسی مدنی فرانسه در رساله‌ای به همان نام معرفی گردید» (2) نهایتاً در هنگام تصویب قانون آیین دادرسی مدنی سال 1318به عنوان باب دوازدهم تصویب شد. ‏

دستور موقت اصولاً از سوی خواهان و شاکی درخواست شده و صدور آن قبل از صدور حکم قطعی از امکان ایجاد خسارت برای متقاضی جلوگیری می‌کند. از طرف دیگر عدم صدور دستور موقت در مواردی که خواهان و شاکی ذیحق است ؛ پس از یک رسیدگی طولانی و صدور حکم به نفع خواهان ویا شاکی به تعبیر دکتر شمس ممکن است «نوشداروی بعد از مرگ سهراب» باشد و فایده‌ای برای شاکی نداشته باشد (3). وقتی با حکم کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری، سازه‌ای تخریب شود، پس از شکایت شاکی در دیوان عدالت اداری، حکم به ورود شکایت صادر شود و رای به نفع شاکی گردد، چنانچه رای کمیسیون ماده 100 فوق، اجرا شده باشد، تقریباً فایده‌ای برای شاکی ندارد. زیرا برای گرفتن خسارت از شهرداری باید مدت‌ها در پیچ و خم دادگستری گرفتار شده و معلوم نیست که بتواند خسارت وارده به خود را دریافت کند. بنابراین دستورموقت یک وسیله مکمل برای احقاق حق است. ‏

ب. معیار صدور دستور موقت: مهمترین مسئله در صدور دستور موقت، معیار قانونی برای صدور دستور موقت است. باید اعتراف کرد با تلاش حقوقدانان و قضات هنوز ضابطه و معیار مورد اتفاقی به وجود نیامده است و مهمترین ضابطه برای تشخیص مورد، ذهن نقاد قاضی مامور رسیدگی به پرونده است. در واقع همان طور که در صفات حداقلی قاضی، شم قضایی، دانش قضایی، تجربه و عدالت لازمه قضاوت تلقی شده است (4) متعارف‌ترین معیار برای رسیدگی به امور قضایی، از جمله دستور موقت، درایت و تجریه و دانش قضایی و دوراندیشی قاضی است که به او کمک می‌کند از این تاسیس قضایی استفاده بهینه را به عمل آورد. ‏

ج. دستور موقت در قانون آیین دادرسی مدنی سال 1379: در این قانون هم مثل قوانین قبلی دستور موقت تعریف نشده است. در این قانون آمده است: «در اموری که تعیین تکلیف آن فوریت دارد، دادگاه به درخواست ذینفع برابر مواد زیر دستور موقت صادر می‌کند… » (5)

در این قانون ضوابطی برای دستور موقت پیش بینی شده است. تشخیص فوری بودن موضوع درخواست به دادگاهی که صلاحیت رسیدگی به درخواست را دارد، محول شده است و دستور موقت، به امکان توقیف مال یا انجام عمل یا منع از امری تعبیر شده است و دادگاه برای دستور موقت مکلف شده برای جبران خسارت احتمالی از صدور دستور موقت از متقاضی، تامین مناسبی اخذ کند(6). در قانون و رویه قضایی، برای صدور و اجرا و الغاء دستور موقت ترتیبات خاصی پیش بینی شده که تشریح همه آنها از فرصت این مقاله خارج است و خوانندگان را به کتاب‌های آیین دادرسی مدنی که اساتید حقوق نوشته‌اند، ارجاع می‌دهم.‏

بخش دوم: دستور موقت در دیوان عدالت اداری ‏

الف:جایگاه دیوان عدالت اداری در قانون اساسی: در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران آمده است: «به منظور رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به ماموران یا واحدها و یا آیین نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیرنظر قوه قضاییه تاسیس می‌گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‌کند.»(7) موارد صلاحیت دیوان عدالت اداری و شیوه رسیدگی دیوان عدالت اداری ابتدا در قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1360 و سپس در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، مصوب سال 1390 مجلس شورای اسلامی تعیین شده است. چون منظور این مقاله بررسی دستورموقت است، از توضیح موارد صلاحیت دیوان عدالت اداری خودداری شده و خوانندگان محترم را به قانون مزبور خصوصاً در مورد صلاحیت به مواد 10 و 12 قانون اخیر الذکر ارجاع می‌دهد. ‏

ب. سابقه دستور موقت در دیوان عدالت اداری: در قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1360 ذکری از دستور موقت دیده نمی‌شد. به همین جهت در زمان حکومت قانون سابق در این زمینه اختلاف عقیده وجود داشت. بعضی از حقوقدانان اعتقاد داشتند به علت عدم پیش بینی دستور موقت در قانون دیوان عدالت اداری، امکان صدور آن وجود ندارد و عده‌ای معتقد بودند، با توجه به اصول آیین دادرسی و پیش بینی دستور موقت در قانون آیین دادرسی مدنی برای صدور دستور موقت، حتی در موارد صلاحیت دیوان عدالت اداری باید به محاکم عمومی مراجعه شود (8). ولی نظر غالب بر این بوده که قبول یا رد درخواست دستور موقت، مختص مرجعی است که صلاحیت رسیدگی ماهوی به اصل دعوا را دارد(9). وقتی که محاکم عمومی صلاحیت ذاتی برای رسیدگی به امور مربوط به دیوان عدالت اداری را ندارند نتیجتاً حق صدور دستور موقت در آن موارد را نیز ندارند. نهایتاً با صدور رای وحدت رویه در دیوان عالی کشور، عدم امکان صدور دستور موقت در محاکم عمومی در امور راجع به دیوان عدالت اداری مورد تایید قرار گرفت و در رای وحدت رویه، اصلاح قانون دیوان عدالت اداری توصیه شد که با تصویب قانون جدید دستورموقت در آن پیش بینی شده و شرایط آن وسیله قانون گذار تصویب شده است که در تشخیص موارد صدور دستور موقت اتفاق نظر وجود ندارد و هدف این نوشتار، کوشش برای تشخیص منظور قانونگذار از تاسیس این نهاد حقوقی است. ‏

ج. دستور موقت در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مورخ 22ر09ر1390: قانونگذار در قسمت دوم مبحث اول فصل دوم قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در مواد 34و 35، دستور موقت را پیش بینی کرده است. ولی در این قانون هم دستورموقت تعریف نشده است. طبق مواد 34و36و73 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در سه مقطع می‌توان درخواست دستور موقت مطرح کرد:‏

ج-1٫ در صورتیکه شاکی ضمن طرح شکایت خود و پس از آن مدعی شود که اجرای اقدامات یا تصمیمات یا آرای قطعی یا خودداری از انجام وظیفه واحد‌های دولتی اعم از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها و موسسات و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و سازمان تامین اجتماعی و تشکیلات و نهادهای انقلابی و موسسات وابسته به آنها و ماموران واحدهای مذکور در امور راجع به وظایف آنها سبب ورود خسارتی به او می‌گردد که جبران آن غیرممکن یا متعسر است.‏

ج-2٫ در صورتی که شاکی به آراء و تصمیمات قطعی هیات‌های رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون‌هایی مانند کمیسیون‌های مالیاتی و هیات‌های حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری‌ها منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات و مخالفت با قوانین و مقررات، معترض باشد؛ نظربه اینکه رسیدگی به این اعتراضات در هیات عمومی دیوان به عمل می‌آید، شاکی می‌تواند در این موارد هم تقاضای دستورموقت مطرح کند. به این درخواست دستور موقت توام با درخواست ابطال تصمیمات و مصوبات مراجع فوق الذکر در هیات عمومی دیوان عدالت اداری رسیدگی نمی‌شود بلکه رسیدگی به درخواست دستور موقت بدواً به شعبه دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود. در صورت صدور دستور موقت در شعبه دیوان عدالت اداری، برای ابطال تصمیمات و مصوبات، هیات عمومی خارج از نوبت رسیدگی می‌کند. ‏

ج-3٫ چنانچه در مرحله بدوی درخواست دستور موقت نشده باشد، شاکی در مرحله تجدیدنظر می‌تواند از شعبه تجدیدنظر دیوان عدالت اداری درخواست دستور موقت را مطرح کند. ‏

مراحل سه گانه دستور موقت و رسیدگی به آنها دارای شرایطی است که در مبحث فوق، مشروحاً ذکر شده که از جمله مهم‌ترین آنها این است که اجرای دستور موقت، مستلزم تایید رئیس دیوان است(10). سازمان‌ها و ادارات و هیات‌ها و ماموران طرف شکایت پس از صدور و ابلاغ دستور موقت، مکلفند طبق قانون آن را اجرا کنند و در صورت استنکاف، شعبه صادرکننده دستور موقت، متخلف را به انفصال از خدمت به مدت شش ماه تا یک سال و جبران خسارت وارده محکوم می‌کند.(11) ‏