رای شماره 1259 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده 14 تعرفه عوارض محلی شهر اردبیل در سال 1388

رأی شماره 1259 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده 14 تعرفه عوارض محلی شهر اردبیل در سال 1388 مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل

12/12/1394 90/102/هـ شماره

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1259 مورخ 20/11/1394 با موضوع:

«ابطا ل ماده 14 تعرفه عوارض محلی شهر اردبیل در سال 1388 مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و سرپرست هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین تاریخ دادنامه: 20/11/1394 شماره دادنامه: 1259 کلاسه پرونده: 90/102 مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای ایاز احمدی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 14 تعرفه عوارض محلی شهر اردبیل در سال 1388 مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل

گردش کار: آقای ایوب بهادر به وکالت از آقای ایاز احمدی به موجب دادخواستی ابطال ماده 14 تعرفه عوارض محلی شهر اردبیل در سال 1388 مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

شرح دادخواست این است که موکل بنده به دلالت مندرجات فتوکپی مصدق سند عادی مالک ششدانگ زمین به مساحت 691 مترمربع جزء از پلاک ثبتی 5/1270 اصلی واقع در بخش 3 اردبیل بوده که در سال 1365 مبادرت به احداث بناء به مساحت 20/46 مترمربع به صورت کارگاه نموده که مراتب از سوی شهرداری اردبیل به جهت رسیدگی به تخلفات مربوطه به کمیسیون ماده 100 شهرداری دلالت و کمیسیون مزبور پس از بررسی و اخذ نظریه مشاورین فنی و بررسیهای متعددی که صورت گرفته حکم بر ابقاء بناء و پرداخت جریمه صادر نموده که علاوه بر پرداخت جریمه سایر عوارضات متعلقه را موکل اینجانب برابر مقررات پذیرفته و به آن عمل نموده است. اخیراً جهت اخذ عدم خلافی به شهرداری مراجعه نموده و شهرداری مبلغ 100/398/267 ریال به عنوان بهاء خدمات و مستنداً به ماده 14 عوارض بهاء خدمات تصویبی از شورای شهر به عنوان عوارض محلی با فرمول ذیل مطالبه مینماید. مساحت تجاری ضربدر ارزش منطقه ضربدر 7 برابر ارزش منطقه و استناد شهرداری به مصوبه شورای شهر بوده که در ماده 14 تعرفه مصوب عوارض محلی که تصویر آن به جهت استحضار پیوست تقدیم میگردد مطالبه مینماید. مع هذا با عنایت به این که برابر قوانین موضوعه که در ماده 100 قانون شهرداری نیز مقرر گردیده چنانچه شخص بدون پروانه و یا مازاد بر پروانه احداث بناء نماید موضوع جهت رسیدگی به تخلف ساختمانی به ماده 100 ارجاع میشود و کمیسیون در صورت ابقاء٬ حکم بر پرداخت جریمه محکوم مینماید و میزان جریمه را نیز کمیسیون تعیین مینماید و شهرداری علاوه بر پرداخت جریمه عوارضات آن را دریافت میکند. لذا اخذ عوارض غیر از قوانین مزبور آن هم با تصویب شورای شهر به عنوان عوارض بهاء خدمات و با فرمول خاص اجحاف در حق موکل و مردم بوده و نیز مخالف قانون بوده و صراحتًا در قانون آمده چنانچه مالک خلاف مقررات کاری انجام دهد براساس ماده 100 جریمه میشود و بعد از آن عوارضات متعلقه نیز از وی وصول میشود و گرفتن عوارضی غیر از آنچه در قانون تجمیع عوارض آمده است عوارض ثانوی بوده و وجاهت قانونی ندارد و شورای محترم شهر فاقد اختیارات قانونی میباشد که عوارضی غیر از عوارضی که مستند قانونی نداشته تصویب نماید و این که اقدامات شورای شهر و شهرداری علاوه بر اثرات ناخوشایند اجتماعی و فرهنگی خلاف اصل تساوی افراد در برابر قانون اساسی بوده و جایگاه حقوقی فرد را به تابعی از قدرت و توان مالی آن تبدیل خواهد نمود. شایان ذکر است که قب ًلا شهرداری با نام ارزش افزوده وجهی را دریافت مینمود که به استناد رأی هیأت عمومی دیوان به شماره 848 ـ 11/12/1387 در پرونده کلاسه 87/505 ابطال و شورای شهر و شهرداری بهاء خدمات را جایگزین آن نموده و از این بابت وجوهی را برخلاف قانون از مردم اخذ مینمایند که این امر علاوه بر این که جوهر قانون با فلسفه قانونگذاری در تناقض بوده خلاف قانون اساسی بوده که با این اوصاف نظر به این که اقدامات شهرداری و شورای شهر مبنی بر اخذ وجوه به استناد مصوبه مذکور غیرقانونی بوده تقاضای ابطال آن از محضر دیوان مورد استدعاست.» متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

« (ماده 14) عوارض بهاء خدمات

بهاء خدمات مطابق ماده 30 قوانین و مقررات مالی شهرداری تعیین میگردد.

بهاء خدمات احداث مازاد تجاری٬ اداری٬ صنعتی٬ کارگاهی٬ مؤسسات غیر انتفاعی٬ بهداشتی٬ درمانی آموزشی و آموزش عالی فرهنگی٬ هنری٬ ورزشی و غیره برابر جدول ذیل محاسبه خواهد شد.

جدول بهاء خدمات احداث مازاد بر تراکم سایر کاربریها (به استثنای مسکونی) 1ـ بهاء خدمات احداث مازاد بر تراکم سایر کاربریها به استثنای مسکونی مطابق جدول ماده 14 محاسبه و اخذ خواهد شد و علاوه بر پرداخت بهاء خدمات عوارض پذیره نیز وصول خواهد شد.

2ـ بهاء خدمات مازاد بر تراکم احداث بانکها و شرکتها و تعاونیها و خدماتیها و ساختمان پزشکان خصوصی و پمپ بنزین و کارواش و تعمیرگاه ماشینآلات کشاورزی و شغلهای همتراز به صورت تجاری و خدماتی محاسبه خواهد شد.

3ـ هر گونه احداثی اعم از تولیدی٬ صنعتی٬ تجاری و خدماتی (به غیر از مسکونی) در خارج از محدوده و داخل حوزه استحفاضی عوارض بهاء خدمات زیر بنای آن پس از اخذ مجوز لازم از کمیسیون ماده 5 برابر جدول ماده 14 اقدام خواهد شد و کل عوارضات پذیره آن به 50% افزایش خواهد یافت.

4ـ برای احداث در غیر کاربری مربوطه عوارضات بهاء خدمات و مازاد بر تراکم طبق مواد 13 و 14 محاسبه و افزایش مازاد پارکینگ به صورت مازاد مسکونی طبق ماده 13 اخذ خواهد شد.

5 ـ تجاریهای وضع موجود در صورت بازسازی به شرط پرداخت عوارضات متعلقه «از جمله جریمه ماده 100 و سایر عوارضات) نسبت به مساحت وضع موجود عوارض بهای خدمات اخذ نخواهد شد.

6 ـ در صورتی که بالکن داخل مغازه از 30% تجاری بیشتر باشد بهای خدمات آن به صورت ردیف 2 جدول اخذ خواهد شد.»

در پاسخ به شکایت مذکور٬ رئیس شورای اسلامی شهر اردبیل به موجب لایحه شماره 18220ـ 5/7/1391 توضیح داده است که:

«معاون محترم مدیرکل هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم:

با احترام٬ عطف به اخطاریه شماره 90/102 ـ 26/6/1391 در خصوص پرونده کلاسه 9009980900010056 شکایت آقای ایاز احمدی به خواسته ابطال ماده 14 تعرفه مصوب عوارض محلی سال 1389 شورای اسلامی شهر اردبیل لایحه دفاعیه جهت امعان نظر به شرح آتی الذکر به استحضار عالی میرساند:

1ـ همان گونه که مستحضرید به موجب ماده 100 قانون شهرداری مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نماید شهرداری میتواند از عملیات ساختمانی احداثیهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه جلوگیری نماید لذا در محدوده ملک قولنامهای٬ شاکی بدون اخذ مجوز ساخت مبادرت به احداث بنا نموده بود که تخلف ساختمانی ایشان به کمیسیون ماده 100 ارجاع و پس از رسیدگی اعضای کمیسیون مبادرت به صدور رأی بر اخذ جریمه نسبت به سال تخلف شاکی نموده است.

2ـ به موجب بند 16 ماده 71 و 77 قانون تشکیلات و وظایف انتخابات شوراهای اسلامی وضع هر گونه عوارض در صلاحیت شوراهای اسلامی شهر میباشد بدین توضیح که شوراها اختیار وضع هر گونه عوارض محلی را دارند لذا مصوبه مورد نظر در چهارچوب قانون و درحیطه صلاحیت شورا مصوب شده و سپس به تصویب فرمانداری محل نیز رسیده و لازمالاجراء گردیده است تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده موید همین معنا میباشد.

3ـ طبق ضوابط مقرر در مصوبه شورا٬ عوارض مصوبه رأسًا توسط شهرداری محاسبه٬ مطالبه و وصول میگردد و مطابق رأی وحدت رویه شماره 48 ـ 3/2/1385 دیوان عدالت اداری وصول عوارض موضوع ماده 14 تعرفه مصوب عوارض محلی سال 1389 ضمن اخذ جریمه کمیسیون ماده 100 قانونی است. رأی وحدت رویه شماره 354 الی 358 ـ 14/11/1380 دیوان عدالت اداری موید قضیه مانحن فیه میباشد از سوی دیگر جریمه تخلفات ساختمانی به هیچ وجه شامل عوارض نمیگردد و پرداخت یکی از این دو موجب معافیت از پرداخت دیگری نخواهد بود.

4ـ لازم به ذکر است که مصوبه شورا در خصوص عوارضات متعلقه برای همان سال دارای اعتبار میباشد بنابراین مصوبه تعرفه سال 1389 نسخ ضمنی گردیده است و در حال حاضر شهرداری طبق مصوبه همان سال یعنی سال 1391 عمل مینماید.

علیای حال با عنایت به مطالب معنونه معروضی عطف توجه قانونی تقاضای رد دعوی خواهان را دارم.»

در پاسخ به لایحه جوابیه شورای اسلامی شهر اردبیل٬ آقای ایوب بهادر به موجب لایحهای که به شماره 2496ـ 25/12/1391 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و دعای خیر

احترامًا٬ پیرو دادخواست تقدیمی به آن مرجع محترم و لایحه جوابیه تنظیمی به شماره 18220 ـ 5/7/1391 شورای شهر اردبیل طی پرونده کلاسه 900094 در آن شعبه محترم تحت رسیدگی بوده مدافعات تکمیلی خود را به شرح ذیل اعلام و تقدیم میدارم:

اولاً: مطابق ماده 23 قانون نوسازی و عمران شهری و همچنین ماده 100 قانون شهرداریها مالکان اراضی و املاک که در محدوده قانونی حریم شهرها قرار دارند موظف هستند قبل از هر اقدام از شهرداری مجوز اخذ نمایند در حالی که شورای شهر به استناد ماده 14 عوارض بهاء خدمات سال 1389 و 1390 که در سال 1391 نیز به عنوان ماده 22 عوارض اعیانی مبادرت به اخذ وجه از مردم مینماید برخلاف بدیهیات قانونی فوقالذکر و خارج از حدود صلاحیت اختیار وظایف قانونی خود میباشد و این موضوع و مصوبه نوعی بی نظمی و تداخل در امور وظایف قانونی شهرداری میباشد و خارج از صلاحیت و مغایر با ماده 24 عمران و نوسازی شهرداری بوده و موکل علاوه بر پرداخت جریمه٬ عوارضات قانونی را نیز پرداخت نموده در حالی که مصوبه مزبور عوارض ثانوی و غیر قانونی میباشد.

ثانیًا: مطابق بند 16 ماده 71 قانون شوراها یکی از وظایف شورا که تصویب عوارض یا لغو آن میباشد با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت میباشد که از سوی وزارت کشور اعلام میشود که در سیاستهای عمومی دولت که شورای شهر موظف به رعایت آن و وضع عوارض به دو صورت بوده اولی توجه به اقشار کم درآمد در هنگام تعیین عوارض و دومی وضع بدون تبعیض که مستنداً بر اساس قوانین جاری و قانونی بوده که متاسفانه شورا و شهرداری در وضع عوارض اصل 3 قانون اساسی را رعایت ننموده و خارج از محدوده اختیارات و صلاحیت مبادرت به تصویب عوارض قانونی نموده است.

ثالثًا: مطابق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 اخذ هر گونه وجه و غیره توسط دستگاههای اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده و به موجب دادنامههای شماره 564 ـ 3/12/1390 و 333 ـ 9/8/1390 و 492 ـ 4/11/1389 و 459 ـ دیوان عمومی هیأت 21/10/1381 ـ 386 و 25/2/1378 ـ 48 و 8/9/1386 ـ 964 و 9/4/1387 ـ 218 و 21/9/1389 ـ 389 و 20/1/1389 عدالت اداری اقدامات و مصوبات شهرداریهای کشور و شوراهای اسلامی را ابطال نموده و شهرداری موظف به احاله پرونده به کمیسیون ماده 100 و اخذ عوارضات قانونی به استناد وحدت رویه هیأت عمومی دیوان بوده و حق مطالبه وجه غیر از عوارض قانونی با نام عوارض دیگر و ثانوی را ندارد و به استناد فتوای فقهی بویژه فقهای شورای نگهبان وصول هر گونه وجهی از اشخاص باید مستند به قانون باشد و طی نامه شماره 1756/21/80 ـ 21/4/1380 اعلام شده که با این اوصاف مصوبه مزبور برخلاف رعایت موازین شرعی اصدار یافته است.

رابعًا: با توجه به تبصره 3 ماده 6 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی٬ اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از سوی تولیدکنندگان کالا یا ارائه دهندگان خدمات کالاهای وارداتی مصوبه ٬1381 وجوه دریافتی در طول برنامه سوم توسعه اقتصادی٬ اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران تحت عناوین مالیات و عوارض از بابت کالا و خدمات موضوع مادتین 3 و4 قانون مذکور توسط سازمان امور مالیاتی کشور وصول میگردد و مشمول احکام ماده 211 به بعد فصل نهم باب چهارم قانون مالیاتهای مستقیم مصوب سال 1366 و اصلاحات بعدی از جمله ماده 216 قانون اخیرالذکر و تبصره آن در مورد صلاحیت هیأت حل اختلاف مالیاتی در زمینه رسیدگی به شکایت اشخاص از اقدامات راجع به مطالبات دولت میباشد و از آن جایی که مقنن در باب کیفیت مرجع وصول توام مالیات و عوارض در موارد مطرح در قانون و مرجع رسیدگی به شکایت از اقدامات واحد دولتی ذیصلاح در قضیه مطروحه در حکم خاص به شرح فوق بیان داشته و مورد مزبور از صلاحیت شورای شهر و شهرداری خارج میباشد.

علی هذا با توجه به مراتب معنونه نظر به این که اقدامات شورای شهر و شهرداری در اخذ عوارض موضوع ماده 14 عوارض بهاء خدمات مصوبه شورای شهر اردبیل که قب ًلا به سال 1389 به نام ارزش افزوده بوده که از سوی هیأت عمومی ابطال گردیده و در اصل یک موضوع که به دو صورت مطرح گشته مغایر با شرع و قوانین موضوع ماده 100 بوده با این وصف تقاضای احقاق حق و حقوق موکل و ابطال مصوبه تصویبی از سوی شورای شهر مورد تمناست.»

 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 20/11/1394 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

مقنن در بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات٬ وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ٬1375 تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آییننامه مالی و معاملاتی شهرداریها با رعایت مقررات را از جمله وظایف شورای اسلامی شهر اعلام کرده است. نظر به اینکه در این قانون اختیاری برای تصویب عوارض تحت عنوان عوارض بهای خدمات نسبت به مازاد بر تراکم برای شوراهای اسلامی پیشبینی نشده است٬ ماده 14 از تعرفه عوارض محلی سال 1389 شورای اسلامی شهر اردبیل تحت عنوان عوارض بهای خدمات مغایر قانون و از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر خارج است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری