سیر تحولات حقوقی و سیاسی صنعت نفت ایران

(سید محمد زمان دریاباری) مدرس دانشگاه و وکیل پایه یک دادگستری - بخش سوم

اشاره: «سیر تحولات حقوقی و سیاسی صنعت نفت ایران» عنوان مقاله‌ای است که بخش دوم آن در شماره قبلی صفحه حقوقی اطلاعات چاپ شد. بخش سوم این مقاله را می‌خوانیم.

اصول کلی و مشترک حاکم بر این قراردادهای مشترک عبارت بودند از:

1٫ طرف خارجی ریسک عملیات اکتشافی را کلاً بر عهده می‌گرفت.

2٫ هرگاه عملیات اکتشافی وجود نفت به میزان تجاری را ثابت می‌کرد، شرکت ملی نفت ایران و طرف خارجی هر یک از پنجاه درصد هزینه بهره‌برداری را بر عهده می‌داشت و نفت تولیدشده نیز بر اساس 50 ـ 50 از آن طرفین بود.

3٫ هر یک از طرفین از بابت سهم نفتی که صادر می‌کرد مالیات‏ خود را جداگانه می‌پرداخت. درآمد ویژه بر اساس بهای اعلام شده محاسبه می‌شد، لیکن امکان اعطای تخفیف هم پیش‌بینی شده بود.‏

4٫ هزینه‌هایی که طرف خارجی از بابت عملیات اکتشافی متحمل می‌شد در صورت پیدایش نفت بتدریج از محل درآمد نفت مستهلک می‌گردید.

5٫ مساحت ناحیه عملیات‏ در اولین قرارداد مشارکت نزدیک به 000ر23 کیلومتر مربع و در دومین قرارداد بالغ بر 000ر16 کیلومتر مربع بود، لیکن در قراردادهای مشارکتی که پس از آن منعقد شده مساحت آن حداکثر 000ر8 کیلومتر مربع بود.‏

6٫ ناحیه عملیات در اختیار یک شرکت ایرانی بود که طرفین قرارداد به طور مساوی در آن سهیم بودند. اداره عملیات را نیز همین شرکت ایرانی بر عهده داشت.‏29

در قراردادهای شش‌گانه احکام مالیات بر در آمد با سایر قراردادها مختلف بود. بدین توضیح که در این قراردادها مقرر شد که طرفین قرارداد و شرکت‌های تابعه آنها باید طبق مقررات قانون مالیات بر در آمد ایران که هر موقع قابل اجرا است مالیات بپردازند و در برابر دولت ایران تعهد می‌شد که نرخ مالیات آنها هیچگاه نامساعدتر از نرخ‌ها و مقدماتی مقرراتی نباشد که ناظر بر سایر شرکت‌هایی است که در ایران به عملیات مشابه اشتغال داشته و جمعاً پنجاه درصد نفت خام ایران را تولید می‌نمایند.‏

‏نسل سوم از قراردادهای مشارکت در ایران در سال 1350 و با تنظیم سه قرارداد اینپکو، بوشکو و هوپکو آغاز شد.‏

ویژگی‌های این گروه از قراردادها را نسبت به قراردادهای سابق می‌توان به شرح ذیل خلاصه کرد:

1٫ دوره اکتشاف در این قراردادها به شش تا نه سال تقلیل یافت.

2٫ شرکای خارجی تقبل نمودند که علاوه بر سهم خود سهم شرکت نفت ایران را نیز از مخارج اولیه توسعه و بهره‌برداری کامل هر میدان نفتی که کشف می‌شد بپردازند.

3٫ دوره بهره‌برداری در این قراردادها به بیست سال تقلیل یافت.30

‏1ـ8ـ جمع بندی نقاط ضعف و قوت صنعت نفت در این دوره:‏

تغییر نگرش در سیاست‌های اقتصادی و دستیابی ایران به شرایط مالی مشابه قراردادهای دیگر کشورهای تولیدکننده نفت (مانند ونزوئلا و عربستان) و تسهیم منافع براساس 50-50 به واسطه قراردادهای کنسرسیوم 1954 یکی از مهمترین نقاط قوت این دوران است که به بهبود نحوه مدیریت و مالکیت ایران بر منابع نفتی و نیز بهبود وضعیت بازاریابی نفت ایران به واسطه افزایش طرف‌های قرارداد انجامید.

اما از سویی دیگر بیگانگان مجددا بر منابع نفتی ایران تسلط یافتند و اندیشه اقتصاد بدون نفت دکتر مصدق پایان غم‌انگیزی یافت که منجر به وضع ید بیگانگان بر ثروت‌های ملی شد. دولت ایران بر فرایند تولید نفت، قدرت پایش و نظارت موثر نداشت و انتقال فناوری صورت نمی‌پذیرفت.‏

‏9ـ سیر تحولات صنعت نفت از پیروزی انقلاب تا پایان جنگ:‏

در این دوره بحرانی، عملاً صنعت کشور که می‌باید تابع اصول و قواعد مدیریت بحران باشد، با اعمال مدیریت شتابزده و زود‌تصمیم‌گیر، بدون بررسی نتایج و هدف‌های کلان جامعه و بدون رعایت از اصول مشارکت و همکاری همگانی از مسیرهای پذیرفته شده مدیریت بر مبنای هدف و نتیجه، تجاوز کرده بود. در این دوره، بدون تفکیک مصالح ملی از جهت‌گیری‌های خاص فکری، زمینه برای ایجاد تنش‌های سیاسی در ایران فراهم آمده به‌نحوی‌که درجه ریسک‌پذیری سرمایه‌گذاری، بالا رفته بود. از دیدگاه جهانی نیز خطرپذیری ملی که از جمله موارد مهم مورد توجه سیاست‌گذاران خارجی است جایگاه نامناسب داشت که این امر نیز مزید بر علت بود.31

معیار روابط ایران با کشورهای جهان تغییر کرد. بسیاری از قراردادهای همکاری صنعتی و سرمایه‌گذاری‌های بین‌المللی گذشته فسخ شد و فضای همکاری با دیگر کشورها محدود شد.32 کشورها و شرکت‌های خارجی برای آنکه در شرایط جدید با ایران همکاری کنند، نیاز به ثبات و امنیتی داشتند که در کشور نبود. زیرا که میزان مخاطرات سرمایه‌گذاری در ایران در جایگاه مطلوبی قرار نداشت. به تعبیر دیگر، ایران از یک جهت با خطرپذیری سیاسی روبرو بود. زیرا ثبات سیاسی در سطح ملی و مراودات بین‌المللی با وقوع انقلاب و پس از آن جنگ تحمیلی، مخدوش شده بود. از سوی دیگر، نوع سیاست‌های پولی، مالی، ارزی، تجاری و مسأله تعدیل اقتصادی موجب افزایش درجه ریسک‌پذیری اقتصادی شده بود.33

بیشترین تلاش مدیران در طول هشت سال جنگ، معطوف سر پا نگه داشتن کارخانه‌های پالایشی و پتروشیمیایی موجود و تأمین نفت مورد نیاز مصرف و صادرات بود. به همین دلیل، صنعت نفت کشور، فرصت روزآمد کردن فن‌آوری را نیافت. بویژه اینکه افزایش تولید نفت و بحران‌های نفتی 1985 و تصمیم‌گیری‌های شتابزده اوپک، مزید بر علت شد.34‏

بعد از پیروزی انقلاب اسلامی و با تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با استناد به اصول آن مخصوصاً اصول 44 و 45 همچنین با توجه به تفکر سیاسی حاکم بر جامعه نسبت به سرمایه‌گذاران خارجی نظام حقوقی حاکم بر سرمایه‌گذاری خارجی در بخش نفت و گاز دچار تحول سیاسی شد و نه تنها سرمایه‌گذاری خارجی بلکه سرمایه‌گذاری بخش خصوصی کشور شدیداً محدود گردید. البته وزارت نفت با هدف اعمال اصل مالکیت و حاکمیت ملی ایران بر ذخایر و منابع نفت و گاز کشور و بر صنایع و تأسیسات نفت، گاز و پتروشیمی و وابسته به آن در بهره‌برداری و بازاریابی و تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی در اداره و توسعه صنعت نفت و گاز کشور ایجاد شد. که علاوه بر ستاد عالی وزارتخانه، شامل 4 شرکت اصلی نفت ایران برای انجام کلیه امور مربوط به صنایع بالادستی نفت شامل اکتشاف، حفاری و تولید و شرکت ملی گاز ایران و شرکت ملی صنایع پتروشیمی ایران و شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران که مسئولیت امور مربوط به صنایع پایین‌دستی نفت مانند: پالایش، انتقال، توزیع و پخش را بر عهده داشته و متشکل از چند واحد مستقل است.

اگر چه بروز جنگ ایران و عراق و وضعیت خاص جنگی در مناطق نفت خیز کشور اصولاً جذابیت سرمایه‌گذاری

غیر دولتی را شدیداً کاهش داده بود، در این شرایط قانون نفت در سال 1366 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، قانون مزبور حاوی ابهامات زیادی در خصوص نحوه مشارکت شرکت‌های خارجی در بخش نفت و گاز بود. در چهارچوب قانون نفت امکان جلب سرمایه‌گذاری خارجی در صنعت نفت کشور تقریباً به صفر رسیده و قانون مزبور فقط سرمایه‌گذاری مستقیم دولت و از محل بودجه عمومی کشور را مجاز دانسته است و این موضوع در شرایطی است که توسعه هر بخش از صنعت نفت، نیازمند منابع مالی قابل توجه‌ای است که نه تنها دولت ایران و در بهترین شرایط درآمدی قادر به تامین مالی آن نیست بلکه دولتهای ثروتمند دیگر مثل دولت عربستان سعودی نیز در این زمینه به ویژه در زمینه اکتشاف نفتی، که همواره خطر از بین رفتن سرمایه وجود دارد، مستقلاً عمل نکرده‌اند و اتکای زیادی به سرمایه‌گذاری خارجی داشته‌اند.

صرفنظر از نیاز کشور به جلب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در صنعت نفت با توجه به این موضوع که عبارت سرمایه‏‎‎گذاری خارجی اعم از سرمایه‌گذاری نقدی و غیر نقدی که به صورت انتقال تکنولوژی و دانش فنی و غیره است، با توجه به کلی بودن عبارت مورد کاربرد در قانون نفت، نقص زیادی در این رابطه در مورد قانون مزبور مشاهده می‌شود. ‏

در ماده 8 همین قانون، سرمایه‎‎گذاری‌های مستقیم دولت در صنعت نفت کشور شامل: کلیه سرمایه‌گذاری‌های ثابت نفت در داخل کشور تابع قوانین و مقررات واحد مربوطه خواهد بود و در مواردی که قانون خاصی وجود نداشته باشد تابع مقررات عمومی جمهوری اسلامی ایران است. سرمایه‎‎های صرف شده که در اختیار واحدهای عملیات نفتی گذاشته شده یا می‌شود، جزء دارایی‌های واحد مزبور خواهد بود ولی هرگونه نقل و انتقال آنها منوط به اجازه وزارت نفتی است.

‏1ـ9ـ جمع بندی نقاط ضعف و قوت صنعت نفت تا پایان جنگ 8 ساله:‏

بکارگیری نیروهای فاقد تجربه سازمانی در سطوح مختلف مدیریتی مدیریت شتابزده و زود‌تصمیم‌گیر و تجاوز از مدیریت بر مبنای هدف و نتیجه و نگرش منفی نسبت به سرمایه‌گذاری خارجی از مواردی بود که منجر به افزایش درجه ریسک‌پذیری سرمایه‌گذاری خارجی و توقف طرح‌های توسعه صنعت نفت شد. از سوی دیگر تحریم‌های بیگانگان در طول جنگ به افزایش خلاقیت و توانمندی‌های نیروهای داخلی به واسطه عدم پشتیبانی‌های شرکت‌های خارجی انجامید که نتیجه آن خلع ید بیگانه بر ثروتهای ملی کشور و مالکیت مطلق ایران بر منابع نفتی بود.‏

10ـ سیر تحولات صنعت نفت از پایان جنگ تا برنامه سوم توسعه:

پس از پایان جنگ ایران و عراق و در سالهای آغازین دهه نود، افول ذخایر انرژی جهان، زنگ خطری جدی برای کشورهای مصرف‌کننده بود، از سوی دیگر فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی جهان را تک‌قطبی ‌کرد. شرایط ذخایر انرژی جهان، برتری مطلق کشورهای عضو اپک بویژه کشورهای حوزه خلیج‌فارس در خاورمیانه را نشان می‌داد که 60 درصد منابع نفتی جهان را در اختیار داشتند و با توجه به این نکته که این پتانسیل از انرژی، در منطقه‌ای که از نظر سیاسی با آمریکا مشکل داشت، مستقر بود، تهدیدی جدی برای ایالت متحده به شمار می‌آمد. اما تحریم علیه ایران، حکایت دیگری داشت. جمهوری‌اسلامی ایران پس از جنگ تحمیلی به منظور ترمیم و افزایش توان تولید کشور، تلاش خود را به سرمایه‌گذاری به طور عام و جلب سرمایه‌های خارجی به طور خاص معطوف کرد. اگر چه ایران توانست مقادیر قابل‌قبولی وام دریافت کند اما در سالهای اولیه بعد از جنگ به دلیل ناتوانی ایران در برنامه‌ریزی اصولی و ساماندهی وضعیت نفت در دوران بحرانی مزبور و به تعبیر دیگر ضعف مدیریت بحران، سرمایه‌گذاران خارجی به دلیل عدم ثبات اقتصادی و سیاسی ایران، تمایل نشان نمی‌دادند و پس از آن دولت آمریکا با اعمال تحریم عرصه را بر ایران تنگ‌تر کرد.

پی نویس:—————–

29ـ منصوری نراقی.شرایط عمومی قراردادهای نفتی خاورمیانه.ص543‏.

30ـ فرشاد گهر.همان.ص210‏.

31ـ کالبدشکافی سرمایه‌گذاری‌های صنعت نفت ـ به اهتمام داریوش مبصر ـ نشر کویر ـ تهران ـ 1379ـ ص 98٫

32ـ‏ محیط سیاسی و اجتماعی نفت از کودتای 1953 تاکنون ـ امور تلفیق برنامه‌ها و تدوین برنامه استراتژیک ص 19‏.

33ـ‏ ناصر فرشادگهر ـ همان ـ ص256‏.

34ـ حجت‌الله غنیمی‌فرد ـ نفت ایران و جایگاه بین‌المللی آن ـ تهران ـ 1377 ص130