سیر تحولات حقوقی و سیاسی صنعت نفت ایران

سیر تحولات حقوقی و سیاسی صنعت نفت ایران

(سید محمد زمان دریاباری) مدرس دانشگاه و وکیل پایه یک دادگستری - بخش چهارم

اشاره: «سیر تحولات حقوقی و سیاسی صنعت نفت ایران» عنوان مقاله‌ای است که بخش سوم آن در شماره قبلی صفحه حقوقی اطلاعات چاپ شد. بخش چهارم این مقاله را می‌خوانیم.

سرانجام، با تلاش محافل مخالف، قانون ایران – لیبی در کنگره آمریکا تصویب و در آگوست 1996 به امضای رئیس‌جمهور (بیل کلینتون) رسید. بر اساس این قانون، هر شرکت غیر‌آمریکایی که سالانه، بیش از 40 میلیون دلار و از سال 1997 بیش از 20 میلیون دلار در صنایع نفت و گاز ایران، سرمایه‌گذاری کند، از سوی آمریکا مورد تحریم واقع می‌شود. هر چند به دنبال اعلام این قانون در همان ماه، شرکت “‏B. H. P‏” استرالیا، از یک پروژه احداث خط لوله گاز طبیعی ایران به پاکستان و هند به ارزش 3 میلیارد دلار، چشم‌پوشی کرد، اما دولت آمریکا به مرور در همراه‌کردن کشورهای اروپایی در اعمال این قانون فرامرزی علیه ایران، ناکام ماند. اتحادیه اروپا نیز از پذیرفتن چنین قانونی، خودداری کرده است.35

پس از تحریم آمریکا، با وجودیکه آمریکا، تلاش نمود که قانون تحریم ایران را فرامرزی نماید، اما ناکام ماند. به‌نحویکه ایران به سال 1997 با کنسرسیومی متشکل از شرکت‌های «توتال» فرانسه، «گازپروم» روسیه و «پتروناس» مالزی، قراردادی به ارزش سرمایه‌ای 2 میلیارد دلار برای توسعه میدان گازی پارس جنوبی، به امضاء رساند. آمریکا، نتوانست علیه این شرکت‌ها، اقدامی کند و در نهایت، پس از یکسال بحث و بررسی، اعلام کرد این شرکت‌ها به طور استثنایی از مجازات معاف می‌شوند.36 پس از آن، شرکت‌های «الف» فرانسه و «آجیپ» ایتالیا نیز برای حوزه نفتی درود، قراردادی به ارزش تقریبی یک میلیارد دلار با شرکت ملی نفت ایران، منعقد کردند. چندی بعد نیز، شرکت نفتی «شل» که دارایی فراوانی در آمریکا داشته و بر اقتصاد نفتی آمریکا تأثیرگذار است، آمادگی‌اش را برای انعقاد قرارداد با شرکت ملی نفت ایران اعلام کرد.37

از نیمه دوم برنامه پنج‌ساله دوم، بویژه از زمان آغاز به کار دولت هفتم، زمینه‌های لازم برای مطالعه، تجدید طراحی و بازآرایی ساختار سازمانی فراهم شد و در نهایت، طرح تحول ساختار و بازآرایی سازمانی صنعت نفت ایران به پایان رسید. رئوس مطالبی که در حکم وزیر نفت به ستاد عالی اصلاح ساختار بعنوان اصول و سیاست‌های کار ابلاغ شد عبارت بود از:38

1٫ شفاف‌سازی و تفکیک وظایف مربوط به اعمال حاکمیت از انجام امور مربوط به تصدی.

2٫ تناسب وظایف و مسئولیت‌ها با اختیارات.

3٫ اعمال سیاست عدم تمرکز در عملیات اجرایی و تفویض اختیارات به واحدهای صف، همراه با تمرکز در وظایف حکومتی و ستادی.

4٫ تأکید بر اداره واحدهای اقتصادی صنعت نفت در قالب بنگاههای اقتصادی

5٫ توجه به نقش بین‌المللی برای شرکت‌ملی نفت ایران با اجزای آن.

6٫ توجه به نقش بین‌المللی برای صنعت نفت در امر گاز با عنایت به منابع عظیم گاز ایران و نیز مزیت ویژه کشور در امر صادرات، واردات و ترانزیت گاز٫ ‏

7٫ جداسازی، خودگردانی و استقلال تدریجی عملیات لازم و امکان‌پذیر غیرصنعتی، فرآوری و توزیع فرآورده‌ها و خدمات مهندسی و عمومی نظیر فعالیت‌های امانی و شبه‌امانی. ‏

8٫ توجه به خصوصی‌سازی در موارد امکان‌پذیر

تصویب قانون حداکثر استفاده از توان فنی، مهندسی، تولیدی و صنعتی و اجرایی کشور (مصوب 12ر12ر1375)، زمینه ساز حضور بیشتر شرکت‌های نفتی خارجی شد. از تاریخ تصویب قانون فوق‌الذکر ارجاع کارهای خدمات فنی مهندسی مشاور و پیمانکاری ساختمانی، تأسیساتی، تجهیزاتی و خدماتی صرفاً به مؤسسات و شرکت‌های داخلی مجاز بوده و در صورت عدم امکان با پیشنهاد دستگاه اجرایی و تصویب شورای اقتصاد از طریق مشارکت از شرکت‌های ایرانی ـ خارجی مجاز شد. حداقل سهم ارزشی کار طرف ایرانی پنجاه و یک درصد (51%) خواهد بود.‏

11ـ از برنامه سوم تا چهارم توسعه:‏

از سال، 1376 قرارداد‌هایی جهت توسعه یا افزایش تولید از میدان‌های نفتی و گازی، از طریق بیع متقابل منعقد شده است که، توسعه میدان‌های بلال، نصرت و تولید اولیه از فاز یک پارس‌جنوبی و میدان‌های نفتی دارخوین، سلمان، درود، سروش صورت گرفته است. در بخش اکتشاف نیز، زمینه اکتشاف هر چه بیشتر منابع نفت و گاز، بویژه در خلیج ‌فارس و دریای خزر فراهم آمده است. همچنین با همکاری کشورهای همسایه در خصوص اکتشاف میدان‌های نفتی، اقداماتی صورت گرفته است. ‏

میدان‌های نفتی مشترک با کشورهای همسایه واقع در مناطق خشکی، عبارت از میدان نفتی دهلران، پایدار غرب و نفت‌شهر است که با کشور عراق همسایه است. همچنین در مناطق دریایی، میدان‌های نفتی فروزان و اسفندیار با عربستان، میدان‌های نفتی سلمان، مبارک، نصرت، فرزام با امارات متحده عربی، میدان نفتی پارس‌‌جنوبی با قطر و میدان نفتی آرش، با کویت مشترک است.39

تصویب تبصره‌هایی از قوانین بودجه سالهای 1377ـ1378 کل کشور و برنامه‌های 5 ساله دوم و سوم به قراردادهای بیع متقابل پروژه‌های نفتی تحول مهمی در این زمینه بود. تبصره‌های قانونی مزبور نقش مهمی در شکستن بن بست ایجاد تحول در نظام حقوقی بخش نفت و گاز کشور داشت. اگر چه این مقررات برای ایجاد تحول اساسی در این بخش ناکافی بودند لیکن بتدریج در قالب قوانین برنامه توسعه پنج ساله نیز اصلاحاتی در زمینه قوانین نفت صورت گرفت. با تصویب برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در اواخر سال 1378 زمینه مناسبی برای اصلاحات قانونی در این رابطه بوجود آمد و برای نخستین مرتبه بعد از پیروزی انقلاب اسلامی در ماده 33 قانون برنامه سوم توسعه امکان مشارکت غیر دولتی در عملیات پالایش، پخش و حمل فرآورده‌های نفتی اجازه داده شده و این موضوع به تایید شورای نگهبان رسید.

اگرچه کماکان وضعیت مربوط به مشارکت بخش غیر دولتی در مراحل اکتشاف و استخراج مبهم بود لیکن این امید وجود داشت که با نگارش و تنظیم دقیق آیین‌نامه اجرایی ماده مزبور که باید ظرف 6 ماه از تصویب قانون توسعه، تهیه و به تصویب برسد، این ابهامات و نقایص تا حد امکان مرتفع گردید تا زمینه قانونی برای انعقاد قراردادهای جامع با شرکت‌های خارجی برای توسعه صنعت نفت در کشور برداشته شود.

براساس بند یک اصل 10 قانون اساسی، سیاست‌های کلی نظام در بخش صنعت نفت از سوی رهبر با مشورت‌دهی مجمع تشخیص مصلحت نظام تدوین و در اسفندماه 1379 به تصویب نهایی رسیده است که بدین‌شرح است:

1٫ اتخاذ تدابیر و راهکارهای مناسب برای گسترش اکتشاف نفت و گاز و شناخت کامل منابع کشور.

2٫ افزایش ظرفیت تولید صیانت شده نفت، متناسب با ذخایر موجود و برخورداری کشور از افزایش قدرت اقتصادی، امنیتی و سیاسی.

3٫ افزایش ظرفیت تولید گاز، متناسب با حجم ذخایر کشور به منظور تأمین مصرف داخلی و حداکثر جایگزینی با فرآورده‌های نفتی. ‏

4٫ گسترش تحقیقات بنیادی و توسعه‌های و تربیت نیروی انسانی و تلاش برای ایجاد مرکز جذب و صدور دانش و خدمات فنی مهندسی انرژی، در سطح بین‌المللی و ارتقای فنآوری در زمینه‌های منابع و صنایع نفت، گاز و پتروشیمی. ‏

5٫ تلاش لازم و ایجاد سازماندهی قانونمند برای جذب منابع مالی مورد نیاز داخلی و خارجی در امر نفت و گاز در بخش‌های مجاز قانونی.

6٫ بهره‌برداری از موقعیت منطقه‌ای و جغرافیایی کشور برای خرید و فروش و فرآوری و پالایش و معاوضه و انتقال نفت و گاز منطقه به بازارهای داخلی و جهانی. ‏

7٫ بهینه‌سازی مصرف و کاهش شدت انرژی.

8٫ جایگزینی صادرات فرآورده‌های نفت و گاز و پتروشیمی به جای صدور نفت‌خام و گازطبیعی.

با این وجود ابهامات و پرسش‌های زیر شایبه عدم نیل به اهداف توسعه صنعت نفت در سند چشم انداز را قوت می‌بخشد

1ـ تا کنون کدامیک از فرآورده‌های نفت و گاز و پتروشیمی به جای نفت خام و گاز طبیعی و به چه میزان صادر شده است؟

2ـ منابع مالی مورد نیاز داخلی و خارجی در امر نفت و گاز چگونه سازماندهی شده است؟

3ـ چه راهکارهایی برای بهینه سازی و کاهش مصرف انرژی پیش بینی شده است؟

4ـ چه تدابیری جهت شناخت کامل منابع کشور تا کنون اتخاذ شده است؟

5ـ راهکارهای پیش بینی شده برای گسترش اکتشاف نفت و گاز چه بوده اند؟

6ـ آیا از موقعیت منطقه‌ای و جغرافیایی کشور برای خرید و فروش و فرآوری و پالایش و معاوضه و انتقال نفت و گاز منطقه‌ای به بازارهای داخلی و جهانی بهره‌برداری معقول شده است؟

طبق بند «ب» ماده 3 قانون تشویق و حمایت تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی (مصوب 19ر12ر1380) «سرمایه‌گذاری خارجی در کلیه بخش‌ها، در چارچوب روشهای «مشارکت مدنی»، «بیع متقابل» و «ساخت، بهره‌برداری و واگذاری ‏‎(B. O. T)‎‏» که برگشت سرمایه و منافع حاصله صرفاً از عملکرد اقتصادی طرح مورد سرمایه‌گذاری ناشی می‌شود و متکی به تضمین دولت یا بانکها و یا شرکت‌های دولتی نباشد و نیز طبق بند «الف» سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی هم در زمینه‌هایی که فعالیت بخش خصوصی در آن مجاز باشد، پذیرفته شده است.‏

‏12ـ برنامه چهارم توسعه تا برنامه پنجم:

بر اساس مواد 22 و25 قانون برنامه چهارم نیز سیاست بنگاه‌داری و خصوصی‌سازی در عرصه صنعت نفت در اموری چون اکتشاف، استخراج، مخازن و… تا میزان ده درصد پذیرفته شده که در پیشبرد اهداف دراز مدت صنعت نفت ایران بسیار موثر است. اجرای طرح اصلاح ساختار و واگذاری برخی از شرکت‌های صنعت نفت به بخش‌های غیردولتی، یکسری نتایج کیفی و کمی داشته است که برخی از آنها عبارتند از:‏

1- کاهش 20 درصدی تعداد سمت‌های سازمانی در نتیجه شناسایی فعالیت‌های قابل واگذاری در شرکت‌ها و اصلاح ساختار شرکت‌های فعال در صنعت نفت.

2- ارتقاء کیفی سمت‌های سازمانی از طریق جذب نیروهای متخصص صحنه اصلاحات ساختاری و غنی‌سازی مشاغل.

3- بازآرایی ساختار شرکت ملی مناطق نفت‌خیز با رویکرد جداسازی وظایف عملیاتی و تفکیک خدمات از تولید.

4- تدوین و اجرای برنامه‌های آموزشی فراگیر و….

پی نویس:————–

35ـ کالبدشکافی سرمایه‌گذاری‌های صنعت نفت(قراردادهای بیع متقابل) ـ همان ـ ص 108‏.

36ـ چالش‌های توسعه در صنعت نفت ایران ـ نشر کویر ـ تهران 79 ـ ص162‏.

37ـ‏ ناصر فرشادگهر ـ سیر قراردادهای نفتی در ایران ـ ص253‏.

38ـ نفت و توسعه(3) ـ گزارش اهم فعالیت‌های وزارت نفت (1381ـ1376)ـ ص 49‏.

39ـ‏ نفت و توسعه (4) گزارش اهم فعالیت‌های وزارت نفت (1376 تا 1382‏).