همسران زنان خانه دار مشمول مرخصی زایمان نمی شوند

معاونت حقوقی ریاست جمهوری در مقام پاسخ به شکایت مطرح شده در دیوان عدالت اداری اعلام کرد که همسران زنان‌خانه‌دار مشمول دو هفته مرخصی زایمان نمی‌شوند و تنها مردانی می‌توانند از دو مرخضی زایمان استاده کنند که زنانشان شاغل باشند.

 از روزی که هیئت وزیران دولت دهم، مرخصی زایمان را برای زنان‌باردار شاغل از 6 به 9 ماه افزایش داد و مصوب کرد همسران این زنان نیز از دو هفته مرخصی تشویقی بهره‌مند شوند؛ همواره شکایت‌هایی از سوی زنان باردار شاغل در دستگاه‌های دولتی و غیردولتی مبنی بر مخالفت دستگاه متبوع با این مرخصی مطرح شده و دیوان عدالت نیز تقریباً در اکثر موارد به نفع شکات رأی داده است اما این بار دو شاکی خصوصی از تعمیم افزایش مرخصی زایمان به دستگاه‌های غیردولتی و خصوصی شکایت کردند.

اقدام دولت در تعمیم افزایش مرخصی زایمان به بخش‌های غیردولتی غیرقانونی است

بر اساس این گزارش، در بخشی از دادخواست شکات مبنی بر ابطال بند یک تصویب نامه شماره 92091-ت46527هـ مورخ 19 تیر سال 92 آمده است: با توجه به این که مطابق با نص صریح اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که مقرر داشته است مفاد مقررات مصوب هیئت دولت نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد، از سوی دیگر تبصره2 قانون اصلاح قوانین تنظیم خانواده و جمعیت مصوب 1392 به صراحت مقرر داشته است که به دولت اجازه داده می‌‌شود مرخصی زایمان مادران را به 9 ماه افزایش دهد، لیکن با وجود صراحت‌های قانونی مذکور دولت به موجب مصوبه یاد شده علاوه بر بخش دولتی، بخش غیر دولتی و خصوصی را نیز موظف به افزایش مرخصی زنان شاغل در این بخش‌ها کرده است، بنابراین اقدام هیئت دولت برخلاف صلاحیت اعطایی موضوع اصل 138 قانون اساسی است که حدود صلاحیت قوه مجریه را انطباق مصوبه با متن و روح قانون تعیین و اعلام داشته. ضمن اینکه این مصوبه مغایر با قانون اصلاح قوانین تنظیم خانواده و جمعیت است لذا با توجه به مراتب و از آنجا که مصوبه مبحوث عنه دولت دامنه اجرایی قانون را توسیع کرده است، ضمن درخواست اجرای اصل 170 قانون اساسی مبنی بر تکلیف قضات به عدم اجرای خلاف قانون دولت با استناد به مواد 9، 12، 94 و 86 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال مصوبه مذکور مورد استدعاست.

دولت منابع مالی سیاست افزایش جمعیت را از اعتبارات خود تامین کند نه منابع تامین اجتماعی

شکات در بخش دیگری از دادخواست خود آورده‌اند: مطابق با نص صریح بند ج ماده 7 قانون ساختار نظام جامع رفاه که مقرر داشته است « اجرای تصمیمات و احکام دولت در جهت کاهش منابع و یا افزایش مصارف و تعهدات صندوقها و موسسات بیمه‌ای منوط به تامین منابع مالی آن خواهد بود. لغو مفاد این بند مشروط به تصریح نام و ذکر موضوع در سایر قوانین خواهد بود» از سوی دیگر بند (د) همین ماده در ادامه می‌گوید که وجوه، اموال، ذخائر و دارایی‌های صندوقهای بیمه اجتماعی و درمانی در حکم اموال عمومی بوده و مالکیت آن مشاع و متعلق به همه نسل‌های جامعه تحت پوشش است. هر گونه تصرف دولت در این اموال و رابطه مالی دولت با صندوق‌های موصوف در چارچوب قوانین و مقررات مورد عمل صندوق‌ها خواهد بود. ضمن این که سازمان تامین اجتماعی به موجب مواد 3 و 7 قانون ساختار جامع رفاه و تامین اجتماعی ملزم و مکلف به نظارت بر تعادل منابع و مصارف صندوق‌ها بر اساس علم محاسبات بیمه‌ای در جهت حمایت از حقوق همه بیمه‌شدگان شده و از این که بخشی از منابع را برخلاف اصول بیمه ای به برخی از بیمه شدگان اختصاص دهد، منع شده است و لذا چنانچه دولت در صدد آن است که در جهت اجرای سیاست‌های افزایش جمعیتی یا غیره تسهیلاتی را برای قسمتی از شاغلان پیش بینی کرده و اختصاص دهد، لازم است که مطابق قوانین و مقررات یاد شده، خود از محل بودجه عمومی یا اعتبارات دولتی نخست منابع مالی اجرای آنها را تامین کند.

این شکایت می‌افزاید: موضوعی که اصل 75 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که همه قوانین و مقررات باید در چارچوب آن پیش بینی و به تصویب برسند و سیر تصویب قانون گویای آن می باشد. بدین ترتیب که شورای نگهبان پس از تصویب قانون توسط مجلس شورای اسلامی، به دلیل عدم رعایت اصل 75 قانون اساسی و پیش ننمودن منابع مالی لازم برای اجرای آن از تصویب و تایید آن خودداری نموده و آن را به مجلس شورای اسلامی اعاده نمود و پس از این که مجلس شورای اسلامی الزام مندرج در قانون را حذف نموده و قانون را از حال تکلیف به اعطای مرخصی تجویز به ارائه این مزیت نمود اقدام به تصویب قانون نمود. بنابراین با توجه به این که مصوبه موصوف بر خلاف قوانین و مقررات موجبات کاهش منابع بیمه ای را که متعلق به همه بیمه شدگان می باشد، فراهم می سازد و لذا حقوق سایر بیمه شدگان را تضییع می سازد، بدین توضیح که دولت شرعاً و قانوناً نمی تواند در منابعی که از حق بیمه همه بیمه‌شدگان تجمیع شده و متعلق به همه آنها بوده و مانند امانتی در اختیار وی قرار دارد و سازمان تامین اجتماعی مکلف است ضمن حفظ منابع در افزایش آن از طریق سرمایه گذاری و سایر طرق پیش بینی شده در قانون بکوشد، و حتی بخشی از منابع را از محل اعتبارات دولتی تامین کند، نه تنها مطابق قانون از منابع دولتی برخوردار نمی‌شود بلکه به سود دولت و یا در جهت اجرای منویات او، در بخشی از منابعی نیز که از محل حق بیمه‌های بیمه شدگان حاصل شده است نیز دخل و تصرف نموده و بخشی از این منابعی را که در اختیار دارد به اجرای برنامه های دولتی اختصاص دهد. از این رو ابطال این مصوبه که مغایر با ترتیبات قانونی یاد شده و بر خلاف موازین شرعی از منابعی که متعلق حق همه بیمه شدگان تامین اجتماعی می‌باشد، مورد استدعاست.

3در ادامه این شکایت آمده است: به سخن دیگر چنانچه دولت در نظر دارد تسهیلاتی را برای بخشی از شاغلان در بخش خصوصی که از بودجه عمومی استفاده ‌می‌کنند پیش بینی کرده و در نظر گیرد قانوناً باید خود اعتبار مالی لازمه برای اجرای آن را نیز پیش بینی و پرداخت کند و شرعاً و قانوناً اجازه ندارد بار مالی آن را بر دوش بیمه‌شدگانی مانند ما بگذارد که عمدتاً از اقشار زحمت‌کش و آسیب پذیر جامعه بوده و بخشی از حقوق و مزایای خود را به بیمه پرداخت می‌کنیم برای این که بتوانیم از مزایای درمانی و مانند آن یا به صورت مستمری بازنشستگان در آینده برخوردار شویم. شاید به دلیل همین تعهدات و مصارف زیاد برای بیمه است که میزان مستمری بسیاری از ما بیمه شدگان از حداقل حقوق و مزایایی که سالانه تعیین می‌شود بیشتر نمی‌‌شود.

شکات در ادامه استدلال کرده‌اهد که «افزون بر آن مطابق قانون برنامه پنجم توسعه کشور نیز و حسب نص صریح مواد قانونی زیر به سبب عدم تامین بار مالی مصوبه، دولت نه تنها نمی تواند بدون تامین اعتبار مالی اجرای مصوبه تکلیفی به عهده سازمان تامین اجتماعی به عنوان سازمانی که متولی امر بیمه تامین اجتماعی و حامی منافع بیمه شدگان می باشد، بگذارد، بلکه قانوناً از انجام چنین امری منع شده است که برخی از مواد قانونی حاکم در این خصوص را بیان می دارد:

الف- بند 3 ماده 26 قانون برنامه پنجم توسعه کشور به صراحت مقرر می دارد « ایجاد هرگونه تعهد بیمه‌ای و بار مالی خارج از ارقام در جداول قوانین بودجه سنواتی برای صندوق‌ها ممنوع است».

ب- ماده 29 قانون برنامه پنجم توسعه کشور نیز صراحت دارد که « کلیه تصویب‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها و همچنین تصمیمات و مصوبات هیئت‌های امناء و مقامات اجرایی و مراجع قوه‌مجریه به استثناء احکام محاکم قضایی که متضمن بار مالی برای صندوق‌های بازنشستگی یا دستگاه‌های اجرایی و دولت باشد در صورتی قابل اجراست که بار مالی ناشی از آن قبلاً محاسبه و در قوانین بودجه کل کشور و یا بودجه سالانه دستگاه یا صندوق ذی‌ربط تامین اعتبار شده باشد، در غیر این صورت عمل مراجع مذکور در حکم زائد بر اعتبار است و مشمول پرداخت از سوی دستگاه یا صندوقهای مربوطه نخواهد بود. دستگاهها و صندوق‌های مربوطه مجاز به اجرای احکام مقامات اجرایی و مراجع قوه مجریه که بار مالی آن تامین نشده است نیستند...».

ج- در بند ک ماده 224 همین قانون نیز قانونگذار ایجاد و تحمیل هر گونه بار مالی مازاد بر ارقام مندرج در قوانین بودجه سنواتی را برای دستگاههای اجرایی ممنوع اعلام کرده است.

د- ماده 129 قانون بودجه سال جاری نیز مقرر داشته است، در سال 1392 کلیه قوانین عام و خاص که احکام و تکالیفی برای مصرف اعتبارات تعیین کرده اند، به شرح عناوین، ارقام، احکام و جداول این قانون و موافقتنامه های متبادله با معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور و در سقف اعتبارات مصوب و در حدود وصولیها، قابل تعهد، پرداخت و هزینه است.

هـ: همچنین در خصوص وظایف دولت در تامین بار مالی ناشی از مواردی که مستلزم استفاده از منابع عمومی است ماده قانون 225 قانون برنامه پنجم توسعه صراحتاً مقرر داشته است: « دولت موظف است بار مالی کلیه قوانین و مقررات از جمله احکام قانونی برنامه پنجم توسعه که مستلزم استفاده از منابع عمومی است را در لوایح بودجه سنواتی در حدود درآمدهای وصولی پیش بینی و اجرا کند».

با این تفاصیل، مصوبه دولت نقض آشکار قانون اساسی، قوانین مادر در زمینه بیمه ای از جمله قانون تامین اجتماعی، قانون ساختار جامع رفاه و تامین‌ اجتماعی، قانون برنامه پنجم توسعه کشور و حتی قانون اصلاح قوانین تنظیم خانواده و جمعیت که تصویب و اصدار مصوبه مبتنی بر آن است، از این حیث نیز ابطال آن مورد استدعاست.

همچنین در این شکایت، «ح.ص» به موجب دادخواستی ابطال مصوبه هیئت دولت در اختصاص دو هفته مرخصی اجباری (تشویقی) برای همسران مادرانی که زایمان کرده‌اند را خواستار شده و معترض به عدم شمول آن به مردانی که همسرشان زایمان کرده و شاغل نیست، شده است.

متن مصوبه هئیت دولت

متن تصویب نامه شماره 92091-ت46527هـ 1392.4.19 هیئت وزیران به قرار زیر است:

تصویب نامه در خصوص مدت مرخصی زایمان ( یک و دو قلو) زنان شاغل در بخش‌های دولتی و غیر دولتی و دو هفته مرخصی اجباری (تشویقی) همسران

وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی- معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور

هیئت وزیران در جلسه مورخ 1392.4.19 به استناد تبصره (2) ماده واحده قانون اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده- مصوب 1392- تصویب کرد:

1- مدت مرخصی زایمان ( یک و دو قلو) زنان شاغل در بخش‌های دولتی و غیردولتی 9 ماه تمام با پرداخت حقوق و فوق العاده‌های مربوط تعیین می‌شود. همسران افراد یاد شده نیز از دو هفته مرخصی اجباری ( تشویقی) برخوردار می‌شوند.

2- مفاد این تصویب نامه به مادرانی که سن فرزند آنان به نه ماهگی نرسیده است تسری می‌یابد و مدت مرخصی آنان تا 9 ماهگی نوزاد افزایش می‌یابد.

3- تاریخ اجرای این تصویب نامه از زمان لازم الاجرا شدن قانون اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده – مصوب 1392- تعیین می شود.

– معاون اول رئیس جمهور"

دفاع معاونت حقوقی دولت یازدهم از مصوبه دولت دهم

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 137894-28191 مورخ 1394.10.2 تصویر نامه شماره 82392-22143 مورخ 1393.7/23 را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:
1- تبصره (2) ماده واحده قانون اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده 1392.3.20 مقرر کرده است: «به دولت اجازه داده می‌شود مرخصی زایمان مادران را به نه ماه افزایش دهد و همسر آنان نیز از دو هفته مرخصی اجباری ( تشویقی) برخوردار شوند.»

با توجه به این که مرجع ضمیر « آنان» در حکم یاد شده زنانی هستند که از مرخصی زایمان بهره مند می‌گردند و مرخصی در مواردی موضوعیت دارد که مادر شاغل باشد لذا مادران خانه‌دار مشمول این حکم نمی‌باشند و به تبع آن، همسران مادران خانه دار نیز مشمول حکم مرخصی تشویقی نمی‌گردند.

بنا به مراتب فوق مفاد تبصره بند (1) تصویب نامه شماره 92091-ت46527هـ مورخ 1392.3.19 که به استناد تبصره یاد شده به تصویب رسیده منطبق بر حکم قانون بوده و از این جهت ایرادی بر آن مترتب نیست و در صورتی که درخواست شمول آن به کلیه مردان، مورد نظر باشد اصلاح قانون ضروری است.

2- در خصوص اجرای مصوبه در بخش غیردولتی با توجه به این که مطابق ماده (3) قانون ترویج تغذیه با شیر مادر و حمایت از مادران در دوران شیردهی مصوب 1374 و اصلاحات بعدی آن مقرر گردیده است:  مرخصی زایمان تا سه فرزند برای مادرانی که فرزند خود را شیر می‌دهند در بخش‌های دولتی و غیر دولتی 6 ماه می باشد»

با عنایت به اطلاق تبصره 2 ماده واحده قانون اصلاح قوانین تنظیم خانواده و جمعیت، در شمول حکم افزایش مدت مرخصی زایمان موضوع ماده 3 قانون ترویج تعذیه به بخش غیر دولتی تردیدی نیست لیکن همان طور که عنایت دارند به موجب ماده (29) قانون برنامه پنجم توسعه مقرر شده است که کلیه مصوبات در صورتی قابل اجراست که بار مالی ناشی از آن قبلاً محاسبه و در قوانین بودجه کل کشور و یا بودجه سالانه دستگاه یا صندوق ذی‌ربط تامین اعتبار شده باشد و دستگاهها مجاز به اجرای احکامی که بار مالی آن تامین نشده نیستند.

همچنین مطابق بند « ج» ماده (7) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی هم تصریح شده است که: «اجرای تصمیمات دولت در جهت افزایش مصارف و تعهدات صندوقها منوط به تامین منابع مالی آنها است لغو این بند مشروط به تصریح نام و ذکر موضوع در سایر قوانین است.»

لازم به ذکر است بنا به تبصره 6 ماده هفت لایحه ترویج تغذیه با شیر مادر و حمایت از مادران در دوران شیردهی که مفاد آن توسط معاونت حقوقی نهایی شده و طی نامه شماره 1822-14243 مورخ 1392.11.10 ارائه شده است موضوع مرخصی پدران علی الاطلاق پیش بینی شده و در ماده 9 آن نحوه تامین بار مالی لایحه پیش بینی شده است.

3- با توجه به نامه شماره 3688 مورخ 1392.5.30 مرکز امور زنان و خانواده در خصوص نحوه اجرای بند (2) مصوبه یاد شده راجع به تسری مفاد تصویب نامه به مادرانی که سن فرزند آنان به 9 ماهگی نرسیده است و ابهام در امکان برخورداری مرخصی دو هفته‌ای پدران در این فرض، لازم به ذکر است که تبصره دو ماده واحده قانون اصلاح قوانین تنظیم خانواده و جمعیت مشتمل بر دو قسمت است. در قسمت اول دولت مجاز شده است که مرخصی زایمان مادران را به 9 ماه افزایش دهد و همسر آنان نیز از دو هفته مرخصی اجباری برخوردار شوند و حکم قسمت اول تبصره (2) با لحاظ مفاد قسمت دوم این تبصره، ناظر بر مادرانی است که پس از استفاده دولت از اختیار خود و صدور مصوبه، وضع حمل می‌کنند و همسران آنها را نیز در این فرض شامل می شود.

لکن در قسمت دوم که مقنن قصد تسری حکم به مادرانی که فرزند آنان به نه ماهگی نرسیده داشته است، هیچ ذکری از برخورداری همسر این مادران نکرده است. لذا هر چند ممکن است با اضافه کردن « و همسران آنان» قبل از عبارت « تسری می‌یابد» در بند «2» مصوبه رفع مشکل نموده، لکن به لحاظ نکته فوق ممکن است مصوبه دولت مورد ایراد رئیس مجلس شورای اسلامی قرار گیرد.

عدم ابطال مصوبه هیئت دولت

به گزارش تسنیم در رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری که در پایگاه اطلاع رسانی دیوان نیز منتشر شده، آمده است: مطابق ماده 3 قانون ترویج تغذیه با شیر مادر و حمایت از مادران در دوران شیردهی مصوب سال 1374، مرخصی زایمان تا 3 فرزند برای مادرانی که فرزند خود را شیر می دهند، در بخشهای دولتی و غیر دولتی چهار ماه تعیین شده بود و در قانون اصلاح ماده 3 قانون مذکور مصوب سال 1386 مدت 4 ماه به 6 ماه اصلاح شده است و به موجب ماده واحده قانون اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده مصوب سال 1392 ، کلیه محدودیتهای مقرر در قانون تنظیم جمعیت و خانواده مصوب سال 1372 و اصلاحات آن و سایر قوانین که بر اساس تعداد فرزند برای والدین شاغل یا فرزندان آنان ایجاد شده بود لغو و در تبصره 2 آن به دولت اجازه داده شده است، مرخصی زایمان مادران را به 9 ماه افزایش دهد و همسر آنان نیز از دو هفته مرخصی اجباری (تشویقی) برخوردار شوند. نظر به مراتب مذکور با تصویب قانون اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده، محدودیت قوانین قبلی که به تعداد فرزندان بستگی داشت، لغو گردیده و با توجه به این که تعیین میزان مرخصی زایمان مادران به موجب قانون ترویج تغذیه با شیر مادر و اصلاحی آن در بخش دولتی و غیر دولتی 6 ماه تعیین شده بود با تصویب قانون اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده و افزایش مرخصی به 9 ماه، حکم مقنن هم ناظر بر مادران شاغل در بخش دولتی و هم غیر دولتی است. ضمن این که مواد قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1389 که مورد استناد شاکی قرار گرفته، ناظر بر ممنوعیت اجرای مقررات در فرض عدم تامین اعتبار در قوانین بودجه سنواتی یا بودجه سالانه دستگاههای اجرایی و صندوقهای مربوط است و این امر منصرف است از تصویب مقررات. بنابراین بند یک مصوبه شماره 92091-ت46527هـ مورخ 1392.4.19 هیئ ت وزیران مغایر قانون و خارج از حدود اختیارت تشخیص نشد و قابل ابطال نیست.

ب) نظر به این که این فراز از مصوبه شماره 92091-ت46527هـ مورخ 1392.4.19 هیئت وزیران مبنی بر این که: «همسران افراد یاد شده نیز از دو هفته مرخصی اجباری (تشویقی) برخوردار می شوند.» پیش از این به موجب رأی شماره 1424- 1423 مورخ 1393.9.17  هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و قابل ابطال تشخیص نشده است، بنابراین به لحاظ وجود رأی قبلی و حاکمیت قاعده اعتبار امر مختوم موجبی برای رسیدگی مجدد وجود ندارد.