رای شماره 681 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه شماره 1389 11 11-22 شورای اسلامی شهر هندیجان

رأی شماره 681 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 شورای اسلامی شهر هندیجان

1/10/1395 93/898/هـ شماره

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 681 مورخ 1395/10/15 با موضوع:

«ابطال مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 شورای اسلامی شهر هندیجان» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و سرپرست هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1395/9/16 شماره دادنامه: 681 کلاسه پرونده: 898/93

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: بانک توسعه تعاون

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 شورای اسلامی شهر هندیجان

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 شورای اسلامی شهر هندیجان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«با سلام و احترام

اینجانب زهرا ضیائی نماینده حقوقی بانک توسعه تعاون با اختیارات حاصله از برگه نمایندگی به شماره 22/28000/24461ـ 1393/10/21 نسبت به مصوبه شورای اسلامی بندرعباس در خصوص وضع عوارض برای بانک توسعه تعاون٬ با ارائه مستندات ذیل اعتراض خود را اعلام میدارم:

الف) شخصیت حقوقی بانک توسعه تعاون

احترامًا به استحضار میرساند٬ بانک توسعه تعاون به استناد بند «و» ماده 9 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی٬ اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و در راستای اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی جمهوری
اسلامی ایران تأسیس گردیده و به استناد ماده 5 اساسنامه یک بانک 100 %دولتی بوده و تمامی سرمایه آن متعلق به بیت المال میباشد.

ب) دفاعیات

1ـ به استحضار عالی میرساند شورای اسلامی شهر هندیجان در مصوبه شماره 22 خود به تاریخ 1389/11/11 و بر اساس لایحه 11321ـ 1389/11/6 بانک توسعه تعاون را مکلف به پرداخت 4/312/000 ریال به شهرداری و 53/000 ریال به آموزش و پرورش کرده است٬ در این خصوص لازم به ذکر است که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در متن رأی٬ شوراهای اسلامی شهر را مجاز به تعیین عوارض محلی جدید و نیز افزایش نرخ عوارض دانسته در حالی که مطابق آراء شماره ٬221 ٬220 219 و نیز آراء 254ـ 260 ـ 1392/4/10 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری فعالیت بانک محلی نمیباشد. لازم به توضیح است که صلاحیت شورای اسلامی شهر برای تصویب عوارض شامل:

الف ـ ارگانهای مشمول قانون نظام صنفی ب ـ محدود به تصویب عوارض محلی است در مورد بند الف شایان ذکر است که با توجه به تعریف فرد صنفی و واحد صنفی مذکور در مواد 2 و 3 قانون نظام صنفی مصوب سال ٬1382 بانکها پیشهور و صاحب حرفه و شغل آزاد نبوده٬ بلکه مطابق بند الف ماده 31 قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351/4/٬18 شرکت سهامی عام میباشند و سرمایه بانکهای دولتی متعلق به دولت بوده و بر اساس لایحه قانونی اداره امور بانکها مصوب سال 1358 و سایر مقررات مربوطه اداره میشوند٬ بنابراین اطلاق صنف بر بانکها و مطالبه عوارض حق کسب و پیشه در تعارض با ماهیت قانونی و نوع فعالیت آنها میباشد بنابراین شورای اسلامی شهر نمیتواند اقدام به تصویب عوارض برای بانکها نماید.

همچنین در خصوص صلاحیت تصویب عوارض نیز مطابق بند 16 از ماده 71 قانون تشکیلات٬ وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران اصلاحی مصوب سال ٬1375 اگرچه تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تعیین نوع و میزان آن از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهرها است اما حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 دلالت بر این معنی دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند و مجاز به تعیین و تصویب عوارض کشوری و ملی نمیباشند و با توجه به اینکه حوزه فعالیت بانکها کشوری میباشد لذا وضع و برقراری عوارض توسط شوراهای اسلامی برای بانکها از صلاحیت آنها خارج است.

جدای از آرای متعددی که در این خصوص هم از دیوان عدالت اداری صادر شده و هم از شعب مختلف دادگاههای عمومی و بدوی٬ آرای شماره ٬220 219 و 221 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که به تاریخهای 1391/4/26 و 1391/5/14 صادر شده٬ همگی حکایت از این مطلب دارند که فعالیت بانکها و شعب آنها کشوری بوده و محلی محسوب نمیگردند٬ لذا تعیین عوارض توسط شوراهای شهر برای بانکها فاقد وجاهت قانونی است.

در توضیح عوارض محلی به استحضار میرساند٬ عوارض محلی عوارضی است که حوزه عمل و شمول آن٬ کالاها و خدمات مصرفی در محدوده آن شهر٬ بخش و شهرک مربوط میباشد و با توجه به اینکه حوزه فعالیت بانکها و شعب آنها در نقاط مختلف کشور بوده و محلی تلقی نمیشود٬ لذا وضع عوارض و بهای خدمات برای بانکها مغایر قانون است. این موضوع در رأی شماره 260 ـ 254ـ 1392/4/10 صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز به صراحت قید گردیده است.

2 ـ قانونگذار در ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مقرر نموده است که: «برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون٬ تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است.» و در بند 11 ماده 12 همین قانون٬ خدمات بانکی و اعتباری بانکها از پرداخت مالیات معاف گردیده است٬ لذا با توجه به اینکه تکلیف مالیات بانکها در این قانون مشخص گردیده است و بانکها معاف از پرداخت هستند بنابراین وضع هرگونه عوارض توسط مراجعی مانند شوراهای اسلامی و... مخالف صریح حکم قانون میباشد.

3ـ حسب بند «ب» ماده 30 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آنها در موارد معین مصوب سال 1373 پرداخت هرگونه وجهی به عنوان مالیات و عوارض جدید با تصویب شورای عالی اقتصاد مجاز است و اصل 51 قانون اساسی مقرر میدارد: «هیچ نوع مالیات وضع نمیشود مگر به موجب قانون». همچنین ریاست محترم جمهور طی نامه شماره 353/م87/12/230 بانکها را از پرداخت هرگونه عوارض کسب و پیشه معاف دانسته است.

4ـ بر اساس ماده 4 قانون اصلاح موادی از برنامه سوم توسعه اقتصادی٬ اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا٬ ارائهدهندگان خدمات مصوب سال 1381 در هشت بند احصاء گردیده است که در هیچ یک از بندهای هشتگانه نامی از بانکها برده نشده است.

نتیجه گیری:

اولاً: اصل 44 قانون اساسی بخش دولتی را چنین تعریف کرده است: بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ٬ صنایع مادر٬ بازرگانی خارجی٬ معادن بزرگ٬ بانکداری٬ بیمه٬ تأمین نیرو٬ سدها و شبکه آبرسانی و... است که به صورت مالکیت خصوصی و در اختیار دولت است٬ سایر قوانین من جمله ماده 1 قانون محاسبات عمومی کشور و بند 2 از قسمت (ج) و بند 5 از قسمت (ب) قانون سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی بر این موضوع تاکید دارند٬ که بانکهای دولتی کشور تحت حاکمیت دولت جمهوری اسلامی است و مطلق سهام آنها از طرف دولت تأمین و متعلق به دولت جمهوری اسلامی میباشد. ماده 5 قانون مالیات بر ارزش افزوده مقرر میدارد: «برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون٬ تکلیف مالیات و عوارض آنها تعیین شده همچنین بانکها و مؤسسات اعتباری مجاز توسط شورای اسلامی و سایر مراجع ممنوع میباشد. جدای از این قاعده که بانکها٬ خصوصًا بانکهای دولتی و در مجموع بانک مرکزی به عنوان نهادی حاکمیتی٬ دولتی تلقی میشوند٬ قانونگذار به شرح ماده 1 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی٬ اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا٬ ارائهدهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولیدکنندگان کالاها٬ ارائهدهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی را صرفًا به موجب قانون مزبور٬ مجاز اعلام داشته و مقررات و اختیارات مراجع مختلف در وضع مالیات و عوارض جز در موارد مصرح درماده مذکور را لغو کرده است. در پایان با امعان نظر به مراتب فوقالاشعار و از آنجایی که مطابق بند 16 از ماده 76 قانون تشکیلات٬ وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و بنا به حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 دلالت بر آن دارد که شهرداری و شورای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند در حالی که حوزه فعالیت بانکها محلی نیست بلکه کشوری است٬ لذا تعیین عوارض برای بانکها کام ًلا برخلاف قانون است. در خصوص این گونه پروندهها آرای متعددی از محاکم عمومی و تجدیدنظر صادر گردیده است که این نظریه را تصدیق مینماید٬ همچنین آرای متعددی از خود هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادر شده که همگی مؤید این مطلب است که فعالیت بانکها در سطح جامعه محلی نیست بلکه نوع فعالیت آنها کشوری است لذا تعیین عوارض محلی برای آنها خارج از صلاحیت شوراهای اسلامی شهر وکمیسیون ماده 77 شهرداریها است. لذا با توجه به موارد فوقالذکر از محضر محترم قاضی دیوان عدالت اداری تقاضای صدور رأی شایسته در این مورد را دارم.»

در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده 81 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 برای شاکی ارسال شده بود٬ وی به موجب لایحهای که به شماره 1557 ـ 1392/11/18 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: رفع نقص مربوط به پرونده کلاسه 898/93

با سلام و احترام

در خصوص بند اول اخطار رفع نقص به استحضار میرساند:

به پیوست مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 دو برگ لایحه نیز با مهر شورای شهر که در آن دریافت عوارض سطح شهر در مورد کلیه ساختمانها اعم از دولتی و غیردولتی آورده شده به حضور هیأت محترم تقدیم گردیده که در آن اگرچه صراحتًا نامی از بانکها برده نشده اما شورای شهر هندیجان و نیز شهرداری آن شهرستان بر اساس همین مصوبه اقدام به وضع عوارض برای بانکها نموده و علی رغم دفاعیات بانک مبنی بر دولتی بودن و عدم صلاحیت شورای شهر برای تصویب عوارض محلی که تفصیل تمامی دلایل در دادخواست تقدیمی آورده شده اما همچنان شهرداری مصر بر اجرای آن میباشد لذا با عنایت به دفاعیات صورت گرفته در دادخواست تقاضای ارائه طریق در این خصوص و ابطال مصوبه شورای شهر را خواستارم ضمن اینکه بر اساس بررسیهای به عمل آمده این شورا مصوبهای دیگر در این خصوص نداشته تا به محضر دیوان ارائه گردد.

در خصوص بند دوم نیز برگه دوم دادخواست به حضور ارائه میگردد.

در توضیح بند(1 (شورای شهر در قسمت متن لایحه دو سطر اول به استناد ساختمانهای دولتی و غیردولتی برای بانک عوارض تصویب نموده است. لذا استدعا دارد نسبت به بند ساختمانهای دولتی چون شامل بانکها نیز دانستهاند٬ ابطال صورت گیرد. با این توضیح که شورای شهر از این بند سوء استفاده نموده. علی رغم معافیت بانک طبق مستندات ارائه شده٬ از این امر سرپیچی مینمایند. لذا تقاضای ابطال را خواستارم.»

متن مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 شورای اسلامی شهر هندیجان در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است: «تبصره2 :کلیه ساختمانهای تجاری در محدوده و حریم شهر عوارضی معادل 3 درصد طبق دفترچه ارزش معاملاتی روز دارایی بر
اساس مساحت عرصه و اعیان محاسبه و وصول میگردد.

تبصره3 :کلیه ساختمانهای اداری٬ صنعتی و... در محدده و حریم شهر که مستلزم ذکر نام هستند عوارضی معادل 4 درصد طبق دفترچه ارزش معاملاتی روز دارایی بر اساس مساحت عرصه و اعیان محاسبه و وصول میگردد.

چ ـ شهرداری از هر واحد تجاری/ صنعتی و... در هنگام صدور و تمدید پروانه کسب و پیشه و استعلامات در محدوده و حریم قانونی شهر عوارض بهای خدمات مدیریت پسماند اخذ و وصول خواهد نمود.

ح ـ بهای خدمات مدیریت پسماند شهری در هندیجان برای کلیه واحدهای اداری و مراکز و مؤسسات آموزشی و شرکتهای دولتی و خدماتی که صنف محسوب نمیگردند معادل 100 درصد عوارض سطح شهر (نوسازی) اعم از ملکی٬ اجارهای٬ رهنی٬ وقفی تعیین میگردد که در صورتی محلهای مذکور بهای خدمات پسماند آنها کمتر از 1/000/000 ریال باشد شهرداری مبلغ 1/000/000 ریال را مورد محاسبه و اخذ نماید.

بهای خدمات مدیریت پسماند هر واحد اداری و..... = 100)×%عوارض سطح شهر (نوسازی ملک) سالیانه لازم به ذکر است مساجد٬ حسینیهها٬ تکایا٬ مدارس (ابتدائی٬ راهنمائی٬ متوسطه دولتی) از پرداخت بهای خدمات دستورالعمل

ابلاغی معاف و چنانچه در آن اماکن واحدهای غیرمرتبط (مانند واحدهای تجاری و مسکونی و...) مستقر باشند متناسب با نوع کسب مشمول پرداخت بهای خدمات فوق خواهند بود.»

علی رغم اینکه یک نسخه از شکایت شاکی برای شورای اسلامی شهر هندیجان فرستاده شده تا پاسخ دهد٬ نماینده حقوقی شهرداری هندیجان به موجب لایحه شماره 14320 ـ 1393/12/20 توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام:

احترامًا در خصوص پرونده شماره 9209980905800101 و کلاسه 938/89 موضوع دادخواست بانک توسعه تعاون شهرستان هندیجان به طرفیت شورای اسلامی شهرستان هندیجان دایر بر ابطال مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 عرایض ذیل را معروض میدارد: 1ـ بر اساس آییننامه اجرایی نحوه وصول عوارض توسط شورای اسلامی شهر مصوب ٬1375 شوراهای شهر٬ بخش٬ شهرک٬ میتوانند برای تأمین بخشی از هزینههای شهر اعم از خدماتی٬ اداری٬ عمرانی با رعایت ضوابط و سیاستهای موضوع این آییننامه عوارض وضع نمایند همچنین بر اساس ماده 3 آییننامه٬ عوارض محلی از واحدهای صنفی٬ تولیدی٬ خدماتی... که محل استقرار آن در محدوده قانونی شهر باشند قابل وضع و وصول است٬ نظر به اینکه بانکها همواره در سطح شهر در حال خدماترسانی به شهروندان محترم میباشند لذا شهرداریها مجاز به وصول عوارض محلی از جمله عوارض نوسازی و خدمات پسماند شهری برای جبران بخشی از هزینههای ایجاد شده میباشد.

2ـ به استناد نامه شماره 19227 ـ 1389/12/10 مشاور وزیر و سرپرست دفتر امور حقوقی وزارت کشور که تصویر آن پیوست میباشد کلیه دستگاههای دولتی و وابسته به دولت مکلف به پرداخت عوارض شهرداری گردیدهاند٬ از آنجا که بر اساس اصل 44 قانون اساسی بانکداری و اساسًا بانکها تحت حاکمیت دولت میباشد و بخشی از دولت محسوب میگردند لذا عنوان دستگاههای دولتی شامل بانکها نیز میشود٬ لازم به ذکر است ممنوعیت شوراها در خصوص وضع عوارض صرفًا درخصوص درآمدهای مأخذ مالیات یعنی سود سهام شرکتها و سود اوراق مشارکت و سود سپرده گذاران و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها که جنبه ملی و کشوری دارد٬ میباشد.

3ـ به استناد نامه شماره 8/30/4950/ب ـ 1386/11/29 در خصوص معافیت ساختمانهای متعلق به وزارتخانهها و مؤسسات دولتی موضوع ماده 26 قانون نوسازی٬ اولاً: به استناد قانون لغو ماده 90 قانون محاسبات عمومی سال 1363 کلیه معافیتهای دولتی از جمله ماده 26 قانون نوسازی مصوب سال 1374 برای کلیه دستگاهها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و وابسته به دولت ملغی شده است. ثانیًا: به استناد تبصره 3 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه مصوب سال 1381 از ابتدای سال 1382 نیز  کلیه قوانین مربوط به اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض به شهرداریها ملغی شده است.

4ـ شهرداری هندیجان بر اساس مصوبه شماره 22 و لایحه تنظیمی 11321ـ 1389/11/11 و مصوبه شماره 17و لایحه 13428 ـ 1391/11/1 و همچنین مصوبه شماره سوم شورای اسلامی شهرستان هندیجان و لایحه شماره 10465 ـ 1392/10/15 که مراحل قانونی آن طی و تصویب شده است و تصویر آن پیوست میباشد٬ اقدام به وصول عوارض از جمله عـوارض نوسازی و پسماند شهری کرده است کـه ایـن موضوع از نظر محتوی بـا آنچه تحت عنـوان مالیات پرداختی به دولت توسط بانکها صورت میگیرد ( سود سپرده سرمایهگذاران و سایر عملیات بانکی) و همچنین عوارض کسب و پیشه متفاوت میباشد٬ بنابراین شورای اسلامی شهر هندیجان در حدود صلاحیت و اختیارات قانونی خویش عمل نموده و جهت جبران بخشی از هزینه های خود در راستای عمران٬ آبادی٬ تنظیف و سایر خدماتی که ارائه مینماید اقدام به وضع و وصول عوارض محلی کرده است که این امر کام ًلا با عوارض ملی و کشوری متفاوت میباشد.

5 ـ آرای صادر شده توسط دیوان عدالت اداری عمدتًا در خصوص عوارض کسب و پیشه میباشد نه عوارض نوسازی و خدمات پسماند شهری و همچنین آرای مذکور رأی وحدت نبوده و صرفًا در همان مورد ساری و جاری واجد اعتبار بوده و لاغیر.
در نهایت لازم به توضیح است در خصوص ابطال رأی کمیسیون ماده 77 شهرداری هندیجان سابقًا دادخواستی توسط بانک توسعه تعاون به طرفیت شهرداری هندیجان در دادگاه عمومی شهرستان هندیجان ارائه شده است و متعاقب آن رأی دادگاه بدوی به نفع شهرداری هندیجان و محکومیت بانک توسعه تعاون صادر و توسط نماینده حقوقی بانک توسعه تعاون مورد تجدیدنظرخواهی قرار میگیرد که در نهایت حکم به رد دعوی تجدیدنظرخواه (بانک توسعه تعاون) صادر میشود تصویر حکم بدوی و تجدیدنظر مزید اطلاع ضمیمه میگردد.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1395/9/16 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اگر چه مطابق بنـد 16 مـاده 71 قانون تشکیلات٬ وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ٬1375 تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهر تعیین شده است اما حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 مبنی بر صلاحیت شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در قانون اخیرالذکر مشخص نشده باشد٬ دلالت بر این معنی دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند و مجاز به تعیین و تصویب عوارض کشوری و ملی نیستند و با توجه به اینکه حوزه فعالیت بانکها غیرمحلی و کشوری است٬ بنابراین مصوبه شماره 22 شورای شهر هندیجان در قسمتهای مورد شکایت از باب شمول به بانکها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب میباشد و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی