رای شماره های 268 الی 270 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال تبصره یک بند یک از ماده 3 آیین نامه اجرایی

رأی شمارهھای ٢6٨ الی ٢٧٠ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال تبصره یک بند یک از ماده٣ آئیننامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب موضوع ماده ١٢ قانون نظام صنفی

١٩/4/١٣٩6 ٩4/٣6٠/ھـ شماره

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی ھیأتعمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٢6٨ الی ٢٧٠ مورخ ١٣٩6/٣/٣٠ با موضوع:

«ابطال تبصره یک بند یک از ماده٣ آئیننامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب موضوع ماده ١٢ قانون نظام صنفی.» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

 مدیرکل ھیأتعمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

٢٧٠ الی ٢6٨ :دادنامه شماره ٣٠/٣/١٣٩6 :دادنامه تاریخ ٩4/٣6٠ ،٩4/٩١٨ ،٩4/٩١٩ :پرونده کلاسه: رسیدگی مرجع

شاکیان: ١ـ آقای بھرنگ زرندی ٢ـ شھرداری ھمدان ٣ـ شھرداری کرمانشاه ھیأتعمومی دیوان عدالت اداری.

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ١ بند ١ از ماده ٣» آییننامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب موضوع ماده ١٢ قانون نظام صنفی»

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستی ابطال تبصره ١ بند ١ از ماده ٣» آییننامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب موضوع ماده ١٢ قانون نظام صنفی» را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کردهاند که:

 «احتراماً، ھمان گونه که استحضار دارید قانون نظام صنفی در ١٣٩٢/6/١٢ تصویب و آییننامه اجرایی ماده ١٢ قانون مرقوم نیز در مورخ ١٣٩٢/١٢/٢٨ به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت رسیده است و مطابق تبصره ١ از بند ١ از ماده ٣ آییننامه اجرایی ماده ١٢ قانون مرقوم اخذ تعھد نامه محضری از دارندگان اسناد عادی مبنی بر پذیرش مسئولیت حقوقی ناشی از آن جھت صدور پروانه کسب الزامی گردید و به این ترتیب بدون توجه به جایگاه شھرداری و ارتباط تنگاتنگ و مستقیم اصناف با شھرداری عملاً شھرداری را به صورت مستقیم از گردونه نظارتی و تصمیمگیری به اماکن صنفی خارج نموده این در حالی است که مطابق تبصره ٢ از ماده ١٢ قانون نظام صنفی مصوب ١٣٩٢ کلیه دستگاهھایی که اتحادیهھا برای صدور پروانه کسب از آنھا استعلام میکنند موظف به پاسخگویی ظرف ١5 روز دانسته و این موضوع بیانگر نظر قانونگذار بر ھماھنگی و ھمکاری دستگاھھای ذیربط در صدور پروانه از جمله شھرداری در نظام بخشی به امور صنفی و حفظ منافع عمومی و اخذ عوارض مربوطه بوده در حالی که مطابق تبصره استنادی ھر گونه استعلام از شھرداری و پرداخت عوارض در آییننامه جدید حذف و اصناف به استناد تبصره ١ از بند ١ ماده ٣ آییننامه ماده ١٢ قانون نظام صنفی جدید با اخذ تعھد و بدون اطلاع و ھماھنگی با شھرداری نسبت به صدور پروانه کسب اقدام مینمایند و این موضوع موجب تضییع حقوق عمومی و شھرداری وکاھش محسوس عوارض کسب و پیشه و فرار اصناف از پرداخت عوارض گردیده. با تصویب آییننامه مذکور خصوصاً تبصره استنادی موجبات توسعه دایره قلمرو شمول حکم مقنن و تفسیر و رأی نظر قانونگذار فراھم گردیده است که این موضوع خلاف حکم صریح قانونگذار و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در تدوین و تصویب آییننامه میباشد چرا که آییننامه یارای مخالفت با قانون را نداشته و محکوم به بطلان است. از آنجا که شھرداری رأساً حق دارد براساس قانون و مقررات مصوب در امور صنفی دخالت و نظارت و اخذ عوارض نماید و امر خطیر برنامهریزی و اجرای طرحھای توسعه شھری با توجه به افق چشم انداز میسر نمیشود الا با ابزار قانون متقن و نظارت قاطع بر اجرای آن و حذف شھرداری در بحث کلان نظارت بر تجاری شھرھا و امور صنفی قطعاً بر آینده شھر و شھروندان تبعات منفی جبران ناپذیری دارد و با توجه به اینکه در آییننامه مذکور، حقوق شھرداری به عنوان ادارهکننده اصلی شھر دیده نشده استدعا دارد دستور فرمایید مستنداً به اصل ١٧٠ قانون اساسی و ماده ٨٠ قانون دیوان عدالت اداری درخواست ابطال مصوبه ماده ١٢ قانون صنفی مورد بررسی و اقدام لازم صورت گیرد.» متن آییننامه مورد اعتراض به قرار زیر است:

آییننامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب (موضوع ماده ١٢ قانون نظامصنفی)

«ماده٣ـ شرایط صدور پروانه کسب

الف: شرایط عمومی

١ـ سند مالکیت با اجاره نامه رسمی یا عادی (دارای اعتبار زمانی) یا دیگر عقود نافله (سرقفلی، ھبه، وصیت تکمیلی، صلح در مقابل یا اجاره) یا ارائه قراردادھای منعقده فی مابین متقاضی و اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از دولتی و غیردولتی محل کسب یا احراز مالکیت طبق عرف محل در روستاھا.

تبصره١ـ اخذ تعھدنامه محضری از دارندگان اسناد عادی مبنی بر پذیرش مسئولیت حقوقی ناشی از آن الزامی است.»

مشاور وزیر و مدیرکل حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره 6٠/٢١٩٣6٨ ـ ١٣٩4/١٠/١5 ،لایحه دفاعیه شماره 6٠/٢١45٣٨ ـ ١٣٩4/١٠/٩ را ارسال کرده که متن آن به قرار زیر است:

«جناب آقای قدرتی

مشاور محترم وزیر و مدیرکل حقوقی

موضوع: شھرداری ھمدان

سلام علیکم

احتراماً، بازگشت به نامه شماره 6٠/٢٠٧٨٧٨ ـ ١٣٩4/٩/٢٩ منضم به تصویر ابلاغیه شماره ٩١٨/٩4 ـ ١٣٩4/٩/٩ دفتر ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص نسخه دوم دادخواست شھرداری ھمدان مبنی بر درخواست ابطال تبصره (١ (از بند (١ (ماده (٣( آییننامه اجرایی ماده (١٢ (قانون نظام صنفی، ادله و مستندات قانونی ذیل جھت انعکاس به دفتر ھیأت موصوف ایفاد میگردد:

١ـ ھمان طور که مستحضرید اصل ١٧٣ قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران و ھمچنین ماده (١ (قانون تشکیلات و آییندادرسی دیوان عدالت اداری مقرر میدارد «دیوان عدالت اداری به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدھا یا آییننامهھای دولتی که خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیارات مقام تدوین کننده، تصویب میشود زیر نظر قوهقضاییه تشکیل میگردد» از طرفی رأی وحدت رویه شماره ٣٧ ،٣٨ ،٣٩ ـ١٣6٨/٧/١٠ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مورد شکایات و اعتراضات واحد دولتی علیه واحد دولتی دیگر در دیوان عدالت اداری اشعار میدارد: «با توجه به معنی لغوی و عرفی کلمه مردم، واحدھای دولتی از شمول مردم خارج و به اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی اطلاق میشود علیھذا شکایات و اعتراضات واحدھای دولتی در ھیچ مورد قابل طرح و رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری نمیباشد.»

٢ـ آن گونه که قضات امعان نظر دارند در تفسیر قوانین، شناختن قصد و نیت قانونگذار بسیار حائز اھمیت است، این برداشت که شاکی میتواند شخص حقوقی حقوق عمومی باشد با قصد و غرض قانونگذار ناسازگار به نظر میرسد، زیرا نیت قانونگذار از تدوین اصل ١٧٣ قانون اساسی، جلوگیری از تجاوزات دولت به حقوق مردم بوده است. وانگھی عرف در مورد اشخاص حقوقی حقوق عمومی، لفظ مردم را به کار نمیبرد.

٣ـ مضاف بر آن به عنوان یک مرجع قضایی اختصاصی، صلاحیت دیوان محدود به حدودی است که قانونگذار تعیین کردهاست. بر این اساس، رسیدگی به دعاوی واحدھای دولتی بر ضد یکدیگر را نمیتوان در صلاحیت دیوان دانست، زیرا حل اختلافات بین دستگاھھای اجرایی، به ترتیبی که «آییننامه چگونگی رفع اختلاف بین دستگاھھای اجرایی از طریق ساز و کارھای داخلی قوهمجریه» در تاریخ ١٣٨6/١٢/٢6 مقرر کردهاست، صورت میگیرد. بنابراین رسیدگی به اختلافات بین دستگاھھای اجرایی و اداری در صلاحیت دیوان نیست، به عبارت دیگر، ھرگاه دو طرف دعوی، اشخاص حقوقی حقوق عمومی باشند، رسیدگی به این دعوی از صلاحیت دیوان خارج است. به تعبیر دیگر منظور از اشخاص حقوقی به قرینه لفظ مردم در اصل ١٧٣ ،اشخاص حقوقی حقوق خصوصی است، مزید بر آن استفاده از لفظ «ھر کس» در اصل ١٧٠ قانون اساسی دلالت بر شخص حقیقی (انسان) دارد که به درستی بیانگر تفکیک اشخاص حقوقی حقوق عمومی و دستگاھھای دولتی از افراد انسانی میباشد. لذا براساس مراتب مذکور رسیدگی به دادخواست شھرداری به عنوان مرجع عمومی غیردولتی در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مغایرت صریح با مواد مرقوم و ھمچنین رأی وحدت رویه مورد اشاره است.

4ـ صرف نظر از عدم صلاحیت مرجع مذکور، براساس ردیف (١ (ذیل بند (الف) ماده (٣ (آییننامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب (موضوع ماده (١٢ (قانون نظام صنفی) یکی از مدارک لازم جھت تحصیل پروانه کسب ارائه سند مالکیت یا اجاره نامه رسمی یا عادی یا دیگر عقود ناقله یا قراردادھای منعقده فی مابین خود و اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از دولتی و غیردولتی محل کسب میباشد و در تبصره (٢ (ذیل ھمان ماده صدور پروانه کسب برای اماکن تجاری، اداری یا کارگاھی بلامانع گردیده که این موضوع با ارائه پایانکار ساختمانی توسط متقاضی امکان پذیر میباشد.

5 ـ از طرفی ماده (٨٠ (قانون نظام صنفی صدور پروانه کسب برای اماکن با کاربری اداری و کارگاھی را بلامانع نموده است و مستفاد از نص صریح ماده مرقوم و براساس بند (4 (لایحه تقدیمی صدور پروانه کسب برای افراد صنفی مستلزم احراز نوع کاربری توسط اتحادیه صنف ذیربط میباشد. در پایان نظر به مراتب معنونه رد دادخواست خواھان مورد استدعاست.» ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩6/٣/٣٠ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کردهاست.

رأی ھیأت عمومی

بر مبنای تبصره ٢ ماده ١٢ قانون نظام صنفی کشور مقرر شدهاست که: «کلیه دستگاهھایی که اتحادیه برای صدور پروانه کسب از آنھا استعلام میکنند موظفند ظرف مدت پانزده روز از تاریخ دریافت استعلام نظر قطعی و نھایی خود را اعلام دارند، عدم اعلام نظر در مھلت مقرر به منزله نظر مثبت است.» نظر به این که در تبصره ١ از بند ١ ماده ٣ آییننامه، اخذ تعھدنامه محضری از دارندگان اسناد عادی مبنی بر پذیرش مسئولیت حقوقی ناشی از آن الزامی گردیده است، به این ترتیب موجب تأسیس مشاغل و کسبھایی که ایجاد مزاحمت و سرو صدا کنند یا تولید دود و یا عفونت و یا تجمع حشرات و جانوران گردیده که باید خارج از شھر و در محلھای مخصوص فعالیت نمایند، میگردد و یا اصناف بدون پرداخت عوارض مربوطه پروانه کسب دریافت میدارند که این امور موجبات تضییع حقوق عمومی را فراھم خواھد کرد. با توجه به مراتب تبصره ١ بند ١ ماده ٣ آییننامه اجرایی مغایر قانون بوده و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آییندادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال میشود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی