رای شماره 748 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند 10 و تبصره های 1 و 2 آن از دفترچه تعرفه عوارض شهرداری محمد شهر کرج

رأی شماره ٧4٨ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بند ١٠ و تبصره ھای ١ و ٢ آن از دفترچه تعرفه عوارض شھرداری محمد شھر کرج در سال ١٣٩5 مبنی بر وضع عوارض صدور پروانه برای بناھای احداث شده

٣٠/٨/١٣٩6 ٩5/٢٨٣/ھـ شماره

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٧4٨ مورخ ١٣٩6/٨/٩ با موضوع:

«ابطال بند ١٠ و تبصره ھای ١ و ٢ آن از دفترچه تعرفه عوارض شھرداری محمد شھر کرج در سال ١٣٩5 مبنی بر وضع عوارض صدور پروانه برای بناھای احداث شده» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

٩5/٢٨٣ : پرونده کلاسه ٧4٨ :دادنامه شماره ٩/٨/١٣٩6 : تاریخ

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : آقای امید محمدی

موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند ١٠ و تبصره ھای ١ و ٢ آن از دفترچه تعرفه عوارض شھرداری محمدشھر کرج سال ١٣٩5

گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ١٠ و تبصره ھای ١ و ٢ آن از دفترچه تعرفه عوارض شھرداری محمدشھر کرج سال ١٣٩5 را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

« ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراماً، اینجانب امید محمدی در خصوص مصوبه شورای شھر محمدشھر کرج راجع به عوارض ابقای ساختمان به علت خروج شورا از حدود اختیارات خود و تصویب مقرره برخلاف مفاد قانونی درخواست ابطال مصوبه مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض می دارم:

بخش اول: مشخصات مصوبه مورد اعتراض:

شورای اسلامی شھر محمدشھر کرج طی مصوبه ای مبادرت به تصویب مقرره ای نموده که طی مبالغی تحت عنوان «عوارض ابقای ساختمان» از شھروندان اخذ می نماید. متن مصوبه شورای اسلامی شھر محمدشھر کرج مندرج در بند ١٠ دفترچه تعرفه عوارض و بھای خدمات سال ١٣٩5 شھرداری محمدشھر کرج به شرح ذیل است:

«١٠ـ عوارض ابقای ساختمان: در خصوص بناھای مسکونی غیرمجاز احداث شده قبل از تأسیس شھرداری در صورتی که وضعیت فعلی ساختمان با بناھای موجود در نقشه ھوایی زمان تأسیس شھرداری تطبیق داشته باشد و قابل طرح در کمیسیون ماده ١٠٠ نباشد، بدون ارجاع پرونده به کمیسیون ماده ١٠٠ بنای فوق مجاز تلقی شده و صرفاً عوارض صدور پروانه معادل 44 %عوارض روز (زمان رسیدگی) و برای بناھای تجاری قبل از تأسیس شھرداری که دارای پروانه بوده اند برای متراژ مازاد بر پروانه ١٠٠ %عوارض روز (زمان رسیدگی) به شرح بناھای مربوط به این تعرفه، وصول و پایان کار یا عدم خلاف صادر خواھد شد.

تبصره٣ :کلیه بناھای احداثی بعد از تأسیس شھرداری که در کمیسیون ماده ١٠٠ رأی جریمه برای آنھا صادر شده باشد، عوارض به نرخ روز محاسبه و اخذ می گردد. لازم به ذکر است آیتم مازاد بر تراکم چنانچه به صورت نقد پرداخت گردد 5٠ %و اگر تقسیط گردد  4٠ %محاسبه خواھد شد.

با عنایت به دلایل و مستندات ذیل مصوبه مذکور مغایر با ضوابط و قوانین و مقررات است: 

بخش دوم: مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات (مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده و دلایل و جھات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات مرجع تصویب کننده): در خصوص صدر بند ١٠ با عنوان عوارض ابقای ساختمان لازم به
توضیح است که به دلیل قاعده ذیل تعیین عوارض ابقای ساختمان خلاف قانون (ماده 4 قانون مدنی) است:

عدم تسری عوارض تعیین شده نسبت به قبل از مصوبه (عطف بماسبق نشدن عوارض):

ماده 4 قانون مدنی به عنوان یک اصل کلی حقوقی اثر قانون را نسبت به آتیه می داند و قانون را نسبت به ماقبل آن موثر نمی داند. اما شورای محمدشھر در مصوبه فوق این اصل مسلم و بدیھی را رعایت نکرده است. نمونه ھایی از عدم رعایت این قاعده در مصوبات شوراھا که موجب ابطال مصوبه آنھا از سوی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری گردیده است وجود دارد.

مغایرت تبصره ٣ مصوبه با ماده ١٠٠ قانون شھرداری:

قانونگذار به شرح ماده ١٠٠ قانون شھرداری و تبصره ھای آن انواع تخلفات ساختمانی از جمله عدم رعایت اصول شھرسازی یا فنی یا بھداشتی یا اضافه بنا زائد بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه ساختمانی اعم از مسکونی، تجاری، صنعتی و اداری را تبیین و مشخص نموده و تعیین تکلیف تخلفات ساختمانی اعم از تخریب، تعطیل و اعاده به وضع مجاز و یا تعیین جریمه را در صلاحیت کمیسیونھای مقرر در ماده مزبور قرار داده است. توضیح اینکه با عنایت به اینکه قانونگذار در زمینه مرجع و کیفیت احتساب جرایم تخلفات ساختمانی و وصول آنھا درماده ١٠٠ قانون شھرداریھا تعیین تکلیف نموده، بنابراین مفاد مصوبه شورای اسلامی محمدشھر کرج که متضمن وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض ابقای ساختمان پس از رأی کمیسیون ماده ١٠٠ ،علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی می باشد، خارج از حدود اختیارات قانونی شورای شھر می باشد. توضیح اینکه ماده ١٠٠ قانون شھرداری و تبصرهھای آن (تبصره ھای ٢ و ٣ (حکم بناھای مازاد بر تراکم و سایر موارد را از لحاظ نحوه رسیدگی، تعیین جریمه، میزان و نحوه وصول آن معین کرده است. به صراحت تبصره ھای ١ ،٢ ،٣ و 4 ماده مزبور بعد از اتخاذ تصمیم توسط کمیسیون موضوع تبصره یک آن ماده، شھرداری مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون می باشد. لیکن شورای شھر محمدشھر کرج بدون وجود اختیار قانونی اقدام به صدور مصوبه فوق الذکر نموده و در آن علاوه بر جریمه ھای کمیسیون ماده ١٠٠ ،دریافت عوارض متعلقه، نسبت به بنای خلاف به عنوان عوارض ابقای ساختمان را نیز مقرر کرده است. این در حالی است که در مانحن فیه، قانون شھرداری، صریحاً شھرداری را مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون ماده ١٠٠ نموده است و مجوز دریافت وجوه دیگری را قانوناً نداده است. بر این اساس مصوبه فوق الذکر فاقد وجھه قانونی و خارج از حیطه اختیارات بوده و عدول شورای شھر محمدشھر از موازین قانونی می باشد. 

با عنایت به مطالب فوق اخذ وجوه مذکور برخلاف ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره ٣ ماده 6٢ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه مصوب ١٣٨٩ نیز می باشد. در این قانون دریافت ھرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت ھر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نھادھای عمومی غیردولتی غیراز مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می شود ممنوع شده است و از آنجا که اخذ وجوھی به عنوان «عوارض ابقای ساختمان»، خلاف قانون شھرداریھا دانسته شده لذا ھیچ توجیھی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست. بنا به مراتب و نظر به اینکه مصوبه شورای اسلامی شھر محمدشھر کرج در خصوص عوارض ابقای ساختمان، با ماده 4 قانون مدنی و ماده ١٠٠ قانون شھرداریھا مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی مذکور در تجویز اخذ عوارض مذکور خلاف قانـون و خارج از حدود اختـیارات آن شورا می باشـد، لذا مستنـداً به مواد ١٣ ،بند ١ ماده ١٢ ،٨٨ و ٩٢ قانون دیوان عدالت اداری سال ١٣٩٢ استدعای ابطال مصوبه شورای اسلامی محمدشھر کرج و تعرفه مربوطه از دفترچه عوارض شھرداری محمدشھر کرج و جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شھرداری مربوطه را از زمان تصویب و خارج از نوبت دارم. » متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

«١٠ـ عوارض ابقای ساختمان

در خصوص بناھای مسکونی غیرمجاز احداث شده قبل از تأسیس شھرداری در صورتی که وضعیت فعلی ساختمان با بناھای موجود در نقشه ھوایی زمان تأسیس شھرداری تطبیق داشته باشد و قابل طرح در کمیسیون ماده ١٠٠ نباشد، بدون ارجاع پرونده به کمیسیون ماده ١٠٠ بنای فوق مجاز تلقی شده و صرفاً عوارض صدور پروانه معادل 44 %عوارض روز (زمان رسیدگی) و برای بناھای تجاری قبل از تأسیس شھرداری که به صورت غیرمجاز ساخته شده اند ١٠٠ %عوارض روز (زمان رسیدگی) و برای بناھای تجاری قبل از تأسیس شھرداری که دارای پروانه بوده اند برای متراژ مازاد بر پروانه ١٠٠ %عوارض روز (زمان رسیدگی) به شرح بناھای مربوط به این تعرفه، وصول و پایان کار یا عدم خلاف صادر خواھد شد.

تبصره١ :بناھای احداثی قبل از تأسیس شھرداری به بناھایی اطلاق می شود که دارای قبض برق قدیمی قبل از تأسیس شھرداری بوده و یا توسط کارشناس رسمی داددگستری تعیین قدمت شده باشد.

تبصره٢ :بناھای ابقاء شده در کمیسیون ماده ١٠٠ قانون شھرداریھا به شرح ذیل مشمول پرداخت عوارض می شوند:

الف: کلیه بناھای احداثی قبل از تأسیس شھرداری که در کمیسیون ماده ١٠٠ رأی جریمه برای آنھا صادر شده باشد در کاربری مربوطه علاوه بر جرایم، معادل 55 %کلیه عوارض احداث بنا مشابه عوارض صدور پروانه به روز محاسبه و اخذ می گردد.

ب: در کاربری غیرمربوط علاوه بر جرائم، معادل یک برابر کلیه عوارض احداث بنا مشابه عوارض صدور پروانه به روز محاسبه و اخذ می گردد. »

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر محمدشھر به موجب لایحه شماره ٢/١١5٣ـ ١٣٩5/٧/١4 توضیح داده است

که:« ریاست محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً، در خصوص کلاسه پرونده شماره ٢٨٣/٩5 موضوع شکایت آقای امید محمدی به خواسته ابطال عوارض بر ابقای ساختمان مقید در بند ج از بند ١٠ دفترچه تعرفه عوارض سال ١٣٩5 شھرداری محمدشھر و در مقام پاسخ به دعوای مطروحه و در جھت تنویر مستحضر می دارد:

اولاً: ھمان گونه که اعضای عالی قدر ھیأت عمومی بدان وقوف کامل دارند حسب وظایف و اختیارات مصرحه در بند ١6 ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران ١٣٧5/٣/١ و اصلاحات و الحاقات بعدی آن، شوراھای اسلامی شھر مجاز به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدھای پایدار به منظور تأمین بخشی از ھزینه ھای خدماتی و عمرانی مورد نیاز می باشند و به حکم مقرر در تبصره ١ ماده 5٠ قانون مالیات بر ارزش افزوه مصوب ١٣٨٧ تکلیف به امر گردیده مضاف بر اینکه بر اساس قانون تجمیع عوارض مصوب ١٣٨١ و آیین نامه اجرایی نحوه وصول و وضع عوارض توسط شوراھای اسلامی شھر، بخش و 

شھرک موضوع قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب ١٣٧5 وضع عوارض جدید و یا افزایش نرخ ھر یک از عوارض محلی با رعایت شرایط و تشریفات قانونی مربوطه پیش بینی شده است.

ثانیاً: مستنبط از بند ذیل ماده ١٠٠ قانون شھرداریھا مالکین املاک و اراضی قبل از احداث ساختمان مکلف به اخذ پروانه ساختمانی بوده و مطابق بند ٢4 ماده 55 قانون شھرداریھا، شھرداری مکلف به صدور پروانه ساختمانی وفق ضوابط طرحھای ھادی و جامع ابلاغی و با اخذ عوارضات متعلقه قانونی مصوب شوراھای اسلامی شھر می باشد، لذا در صورت تفریط مالکین در اخذ پروانه ساختمانی یا مغایرت بناھای احداثی با پروانه ساختمانی کلیه تخلفات ساختمانی مشمول تباصر ذیل ماده ١٠٠ قانون شھرداریھا و نتیجتاً ملزم به پرداخت جرایم قانونی کمیسیون ماده ١٠٠ خواھد بود لذا اخذ جرایم امری علیحده است که مانع از وصول عوارض قانونی که مالکین در زمان اخذ پروانه ساختمانی می بایست پرداخت نمایند نبوده و نمی باشد.

رأی شماره 5٨٧ـ ١٣٨٣/١١/٢5 آن ھیأت که در مقام قانون انشاء گردیده دلالت بـر تمایز جرایم از عـوارض داشته و عوارض را حقوق دیوانی قلمداد نموده و وصول آن را قانونی دانسته است بر این اساس عوارض تبیین شده در تبصره ٣ بند ١٠ دفترچه تعرفه عوارض به عنوان عوارض ابقای ساختمان فاقد ایراد قانونی بوده و در حوزه و حدود اختیارات شورای اسلامی شھر مصوب گردیده است.

ثالثاً: ھمان طور که قضات مستحضرند قانونگذار، قبل از تأسیس شھرداریھا، تولیت و مدیریت روستاھا و نظارت بر ساخت و سازھا در روستاھا را به دھداریھای تحت نظارت بخشداری مرکزی محول نموده است، لذا مالکین و متقاضیان احداث ساختمان مکلف بوده اند قبل از احداث بنا مبادرت به اخذ پروانه از مراجع نامبرده شده نمایند، لذا با عنایت به عدم صلاحیت کمیسیون ماده ١٠٠ در رسیدگی به تخلفات مزبور و در راستای عمل به تبصره ٨ ذیل ماده ١٠٠ قانون شھرداریھا، مبادرت به اخذ عوارض مقرره مطابق تبصره ٢ بند ١٠ دفترچه عوارض گردیده است و این امر برخلاف ادعای شاکی با استناد به ماده 4 قانون مدنی و در راستای قبول معافیت ساختمانھای احداثی قبل از تأسیس شھرداری از ارجاع و طرح در کمیسیونھای ماده ١٠٠ وتعیین جریمه برای آنھا صورت گرفته است و تعیین عوارض به نرخ روز یک رویه اداری و عرف محسوب می گردد که از سوی آن مرجع نیز به دفعات مورد تأیید واقع شده است. افزون بر آن لحاظ ضریب تعدیل (44 %عوارض روز) جھت بناھای مسکونی غیرمجاز احداث شده قبل از تأسیس شھرداری نیز در باب مساعدت و ملحوظ نظر داشتن شرایط اقتصادی ساکنین شھری محسوب می گردد.

رابعاً: استناد شاکی به تبصره ٣ ذیل ماده 6٢ قانون برنامه پنجم توسعه ناظر به مواردی است که دستگاه اجرایی مبادرت به اخذ وجھی بدون اذن قانونگذار یا افزون بر آن نماید در حالی که مصوبات این شورا با رعایت موازین قانونی و در راستای تبصره ١ ذیل ماده 5٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده و نیز به استناد بند ١6 ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران می باشند. لذا با عنایت به مراتب معروض و بـا توجه بـه اینکه اقدامات شھرداری در ارائـه لوایح و مصوبات این شورا در راستای عمل به وظایف قانونی و انجام وظایف و تکالیف بر شمرده شده و قانونی صورت پذیرفته و ھرگز نمی تواند از مصادیق اقدامات خلاف قانونی مورد اشاره در دادخواست تقدیمی شاکی باشد لذا رد شکایت شاکی را استدعا دارد. »

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩6/٨/٩ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

با توجه به اینکه شھرداریھا برای احداث ساختمان وفق مقررات بند ٢4 ماده 55 قانون شھرداری و ماده ١٠٠ ھمان قانون موظف به صدور پروانه ساختمانی شده اند که این امر دلالت بر بعد از تأسیس شھرداری دارد و نظر به اینکه در بند١٠ مصوبه مورد شکایت و تبصره ١ و ٢ برای ساختمانھایی که قبل از تأسیس شھرداری احداث شده اند، عوارض احداث بنا پیش بینی شده است، ھمچنین عوارض احداث بنا برای زمینھایی است که چندین سال از احداث آن گذشته است، بنابراین وضع عوارض صدور پروانه برای بناھای احداث شده مغایر قانون است و مصوبه مورد شکایت به علت مغایرت با قانون مستند به بند ١ ماده ١٢ و مواد ٨٨ و ١٣ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ از تاریخ تصویب ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی