رای شماره 778 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع تایید و تثبیت بند 3-4 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه با دخانیات

رأی شماره 778 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: تأیید و تثبیت بند 3ـ4 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده2 قانون جامع کنترل و مبارزه با دخانیات

شماره هـ/453/95                                                                         1396/9/14

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 778 مورخ 1396/8/16 جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1396/8/16     شماره دادنامه: 778    کلاسه پرونده: 453/95

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان سیدعلی میرباقری و سیدعباس حسینی

موضوع شکایت و خواسته: 1ـ ابطال بند 3ـ 4 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات 2ـ ابطال نامه شماره 300/9369 ـ 1394/11/24 معاون بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و نامه شماره 60/265271 ـ 1394/12/12 رئیس مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور وابسته به وزارت صنعت، معدن و تجارت

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بند 3ـ4 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات و ابطال نامه شماره 300/9369 ـ 1394/11/24 معاون بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و نامه شماره 60/265271 ـ 1394/12/12 رئیس مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور وابسته به وزارت صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

موضوع: تقاضای ابطال:

1ـ بند 4 ماده 3 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل دخانیات.

2ـ نامه شماره 300/9363 ـ 1394/11/24 معاون بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی.

3ـ نامه شماره 60/265217 ـ 1394/12/12 رئیس مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور وابسته به وزارت صنعت، معدن و تجارت.

  و به لحاظ ضرورت امر و خسارات معتنابه و غیرقابل جبران آن، تقاضای صدور دستور موقت بر موقوف الاجرا شدن موارد 3 گانه فوق.

احتراماً، به استحضار می رساند: مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور وابسته به وزارت صنعت، معدن و تجارت، طی اطلاعیه شماره 60/265271 ـ 1394/12/12 به کلیه تولیدکنندگان، واردکنندگان و توزیع کنندگان محصولات دخانی اعلام نموده است:

  استفاده از شکل و کاربرد عطر و طعم انواع مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی و غیره و بالعکس از مصادیق تبلیغ و تشویق و حمایت  محسوب شده و ممنوع و ضروری است واحدهای تولیدی و واردکنندگان محصولات دخانی که قبلاً نسبت به سفارش مواد اولیه یا  تولید و واردات محصولات دخانی صدرالاشاره اقدام نموده اند حداکثر تا تاریخ 1395/6/31، محصولات تولیدی با مشخصات فوق را به فروش رسانیده و از هم اکنون در خصوص سفارش بسته بندی و تولید محصولات دخانی جدید با استفاده از عناوین مذکور خودداری نمایند. بدیهی است تولید، واردات و عرضه و فروش محصولات دخانی در سطح کشور با استفاده از شکل و کاربرد عناوین بالا از تاریخ 1395/7/1 تخلف محسوب شده و با متخلفان مطابق قانون و ضوابط و مقررات مربوطه برخورد خواهد شد. همان طوری که از متن و محتوای بخشنامه 60/265271 ـ 1394/12/12 ریاست مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور پیداست:

مستند این ممنوعیت ماده 7 قانون جامع کنترل و مبارزه با دخانیات مصوب سال 1385 (که به نظر می رسد منظور ماده 3 قانون باشد) و بند 4 از ماده 3 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون مذکور، مصوب نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل دخانیات کشور مورخ 1393/6/27 اعلام شده است. پیوست اطلاعیه اخیر نیز نامه شماره 300/9363 ـ 1394/11/24 معاونت بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی می باشد که به موجب آن و با استناد به مصوبه نهمین جلسه ستاد کشوری دخانیات طی 4 بند خطاب به معاون وزیر صنعت، معدن و تجارت خواستار:

اولاً: ممنوعیت استفاده از هر گونه عطر و طعم در تولیدات محصولات دخانی (شامل توتون، قلیان و انواع سیگار)

ثانیاً: اصلاح و صدور مجوزهای واردات قبلی محصولات دخانی بدون عطر و طعم

ثالثاً: اصلاح مجوزهای تولید صادره قبلی مبنی بر عدم استعمال عطر و طعم در تولید محصولات دخانی

رابعاً: تقاضای اعلام مراتب این ممنوعیت جدید به دستگاههای نظارت و بازرسی و برخورد با عرضه کنندگان محصولات مربوطه، گردیده است.

نظر به اینکه این بخش از مصوبه ستاد کشوری دخانیات و مکاتبات متعاقب و ناشی از آن، خارج از حیطه اختیارات قانونی تفویضی ستاد مذکور و مغایر موازین حقوقی است، با ذکر و تفصیل مستندات قانونی ذیل، تقاضای ابطال آن و اقدامات و مکاتبات مترتب بر آن را استدعا می نماید. بدواً به لحاظ ضرورت امر و خسارات معتنابه و غیرقابل جبران آن، تقاضای صدور دستور موقت بر موقوف الاجرا شدن این نامه ها و مصوبه مذکور را تمنا دارد:

دلایل و مستندات قانونی رد مصوبه مذکور و مکاتبات متعاقب و ناشی از آن:

1ـ قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات، مصوب 1385/6/15 مجلس شورای اسلامی وظایف ستاد را در ماده «2 قانون تعریف کرده است که ذیلاً معروض می گردد:

الف ـ تدوین دستورالعمل اجرایی مربوط به تعاریف، شمول و ویژگیهای تبلیغات.

ب ـ تدوین و تصویب برنامه های آموزش و تحقیقات با همکاری دستگاههای مرتبط.

ج ـ تعیین نوع پیامها، هشدارها، تصاویر و طرحهای مرتبط با آثار سوء اجتماعی، اقتصادی، بهداشتی و سلامتی دخانیات و دوره های زمانی آن موضوع ماده «5 این قانون.

  بنابراین ملاحظه می فرمایید که ابداً ستاد وظایف و رسالتی در زمینه تعیین کیفیت، نوع و چگونگی تولید محصولات دخانی کشور ندارد بلکه صرفاً وظیفه اش آموزشی و تبلیغی است.

2ـ معاون بهداشتی وزارت بهداشت در موضوع نامه خود، با استناد به ماده «3 قانون جامع کنترل دخانیات و بند «4 از ماده «3 دستورالعمل ویژگیهای تبلیغات و با استفاده از مفاد موضوع ابلاغی مصوبه نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل دخانیات به شماره 100/1592 ـ 1393/12/6 موارد چهارگانه موضوع دادخواست را امضا و ابلاغ کرده است، این در حالی است که:

الف ـ ماده «3 قانون مذکور صرفاً هر نوع تبلیغ، حمایت، تشویق مستقیم و غیرمستقیم افراد در استعمال دخانیات را ممنوع کرده است و با توجه به وظایف احصاء شده در ماده 2 قانون، ستاد مذکور ابداً حق ورود به تعیین نوع و کیفیت تولید و یا واردات مواد دخانی را نداشته است.

ب ـ مصوبه نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل و مبارزه با دخانیات، اساساً فاقد چنین مصوبه ای در خصوص تولید و تجارت است و همگی در حوزه وظایف فرهنگ سازی و در زمینه چگونگی تبلیغات است.

3ـ مطابق تبصره «1 از ماده «1 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، صرفاً مسئولیت دبیرخانه ستاد و ابلاغ مصوبات را بر عهده دارد و نه مرجع وضع قانون برای وزارت صنعت، معدن و تجارت خارج از حیطه اختیارات قانونی ...!

4ـ استحضار دارید وفق اصل «58 قانون اساسی، مرجع تقنین در کشور، مجلس شورای اسلامی است و در ماده «4 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات، به صراحت سیاستگذاری، نظارت و مجوز واردات انواع مواد دخانی، صرفاً بر عهده دولت گذاشته است و نه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی. از طرفی بدیهی است تجویز ایجاد ضوابط و مقررات توسط شوراها، ستادها و غیره در قوانین عادی، منبعث از همان تفویض قانونی است و قاعدتاً خروج از حدود قصد و غرض مقنن، ضمان آور و غیرقابل تمکین است. متاسفانه در مانحن فیه چنین اتفاقی افتاده است که وزارت بهداشت، خارج از حوزه اختیارات خود و حتی مصوبه ستاد، اما به بهانه آن، برای وزارت صنعت، تعیین تکلیف کرده است و مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور هم به آن عمل کرده است.

5 ـ در نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل مبارزه ملی با دخانیات در مورخ 1394/6/27، صراحتاً در خصوص ممنوعیتهای مورد اعتراض (نامه شماره 300/9363 ـ 1394/11/24، معاون بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی) چنین مقرره ای وجود ندارد، بلکه این نامه به استناد بند «4 از ماده «3 دستورالعمل اجرایی بند «الف ماده «2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات به عنوان پیوست مصوبه ستاد، تنظیم و ارسال شده است که باید گفت:

اولاً: این پیوست فاقد امضای اعضای ستاد است و در صورت تنفیذ آن نیز، به فرض صحت و وجود چنین مصوبه ای، اساساً از بند 4 ماده 3 دستورالعمل مورد اشاره چنین استنباط و استخراجی برداشت نمی گردد که موضوع نامه 300/9363 ـ 1394/11/24 معاون بهداشتی وزارت بهداشت به آن پرداخته است.

ثانیاً: با توجه به صراحت عبارت بند الف از ماده 2 قانون جامع، دستورالعمل تنظیمی می باید در حدود تعابیر و عبارات مد نظر قانونگذار تهیه و تصویب گردد. این در حالی است که همان بند الف، وظیفه ستاد را تدوین دستـورالعمل اجـرایی مربـوط بـه تعاریف، شمـول و ویژگیهای تبلیغات ذکر کرده است و از طرفی با  ملاحظه سایر بندهای ارائه شده در دستورالعمل اجرایی، این معنی و مفهوم حاصل می شود که تدوین کنندگان بند متنازع فیه، مراعات حدود اختیارات تفویضی ناظر بر تعریف شمول و ویژگیهای تبلیغات کالاهای دخانی را ننموده اند، بلکه در صدد تبیین ویژگیهای کالاهای دخانی برآمده اند، بنابراین برخلاف ظاهر و منطوق بند 4 ماده 3 دستورالعمل، آنچه مورد اراده دبیر ستاد بوده است در حقیقت نه به معنای تعریف ویژگیهای تبلیغات کالای دخانی بلکه ممنوعیت و محدودیت در تعیین ویژگیهای اصلی کالا است که دقیقاً در حدود صلاحتیهای قانونی سازمان استاندارد ملی ایران می باشد که مطابق مقررات، وظیفه تعیین و اعلام استانداردهای کالای دخانی را بر عهده دارند. لذا ورود این گونه ای دبیر ستاد، به موضوع تعیین ویژگیهای اصل کالا و نه تبلیغات آن، تداخل و تهافت مستقیم با وظایف قانونی سازمان ملی استاندارد ایران خواهد داشت.

ثالثاً: با اندک مداقه در عبارت فوق، ممنوعیت مورد اشاره اساساً در این مورد خاص مردود است. زیرا عبارت مذکور چنین است که: «کاربرد شکل، عطر و طعم انواع دخانی در تولید محصولات خوراکی ممنوع است. به عبارت دیگر طرف خطاب این ممنوعیت وزارت جهاد کشاورزی است که مقرر نموده است کاربرد عطر و طعم مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی ممنوع است و تسری آن بر ممنوعیت کاربرد عطر و طعم در تولید مواد دخانی که سابقه ای چندین دهه در ایران و تمام دنیا دارد از عبارت فوق به دور است.

رابعاً: با توجه به ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه با دخانیات ناظر بر تعیین وظایف ستاد، به نظر می رسد موضوع مرتبط با کاربرد شکل و یا عطر و طعم در بسته بندیهای مواد خوراکی است، به عنوان مثال، بیسکویت با شکل سیگار و یا طعم سیگار تولید نگردد والا ستاد وظیفه ای در چگونگی تولید مواد خوراکی نیز به عهده ندارد.

6 ـ با لحاظ اینکه، در مصوبه ستاد، چنین ممنوعیتهایی (ممنوعیت مذکور در نامه معاونت وزارت بهداشت) مشاهده نمی گردد.

اولاً: نمی باید، این قانونگداری و طرح ممنوعیت در تولید را، از اختیارات دبیر ستاد دانست، زیرا وفق ماده 24 آیین نامه اجرایی قانون مذکور، معاونت سلامت وزارت بهداشت فقط وظیفه دبیر ستاد را به عهده دارد و مطابق ماده 25 آیین نامه همان قانون در خصوص شرح وظایف دبیر ستاد، کوچکترین اشاره ای حاکی از تفویض چنین اختیاری به ایشان مشاهد نمی گردد و صرفاً وظایفی اداری در حدود اختیارات ایشان قرار گرفته است.

ثانیاً: پذیرش تفسیر موسع از حدود اختیارات قانونی ستاد مذکور چنانچه از نامه شماره 300/9342 ـ 1394/11/24 معاون بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی استنباط می گردد این قابلیت را برای دبیرخانه ستاد و یا خود ستاد تلویحاً ایجاد می نماید که حتی تولید و واردات اصل کالاهای دخانی و متفرعات آن را نیز در آینده ممنوع نماید. این در حالی است که این نوع تقنین، خلاف اصل 58 قانون اساسی و تعدی به اصل تفکیک قوه مقننه از قوه مجریه است.

7ـ بند 4 از ماده 3 دستورالعمل مورد اشاره، بندی از ماده ای است که صرفاً در مقام تبیین مصادیق تبلیغ، تشویق و حمایت از محصولات دخانی است لذا باید گفت:

اولاً: کل ماده 3 دستورالعمل مورد استناد در حوزه تبلیغی و فرهنگی است نه در حوزه صنعت و تولید.

ثانیاً: بند 4 از ماده 3 دستورالعمل مورد اشاره چنین استنباط و استخراجی از متن به دست نمی آید که در مواد دخانی و تولیدات دخانی، عطر و طعم به کار نرود بلکه موضوع دقیقاً بدین معناست که کاربرد شکل، عطر و طعم مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی از مصادیق تبلیغ و تشویق و حمایت از تولیدات دخانی است. به عبارت دیگر طرف خطاب این ممنوعیت وزارت جهاد کشاورزی است که مقرر کرده است: کاربرد عطر و طعم مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی ممنوع است. مثلاً: نباید در تولید محصولات خوراکی و غیره از شکل سیگار برای بسته بندی استفـاده شود و یـا از عطر و طعم محصولات دخـانی در تـولیدات خـوراکی و غیره استفاده شود. والا تلقی عبارت بـر ممنوعیت کاربرد عطر و طعم در تولید مواد دخانی که سابقه ای چندین دهه در ایران و تمام دنیا دارد از منطوق و مفهوم آن، دور و بعید است.

8 ـ همان گونه که مستحضرید تنها مرجع تقنین در کشور وفق اصل 58 قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی است. تجویز ایجاد ضوابط مقررات توسط شوراها و ستادها و غیره در قوانین عادی، منبعث از همان تفویض قانونی است و قاعدتاً خروج از حدود، قصد و غرض مقنن، ضمان آور و غیرقابل تمکین است، ستاد کشوری کنترل و مبارزه با دخانیات که با حضور اعضای حقوقی معینی تشکیل می گردد، وفق ماده 2 همان قانون  وظایف ستاد عبارت از تدوین دستورالعمل اجرایی مربوط به تعاریف، شمول و ویژگیهای تبلیغات و تصویب برنامه های آموزشی و تحقیقات و تعیین نوع پیامها و هشدارها مرتبط با آثار سـوء اجتماعی، اقتصادی و ... موضوع ماده 5 این قانون است. با اندک مداقه در آنچه به عنوان نتیجه مصوبات از سوی معاون بهداشت وزیر بهداشت و دبیر ستاد مذکور به وزارت صنعت ابلاغ گردیده است، با آنچه که در اصل صورتجلسه مورخ 1393/6/27 ملاحظه می گردد تعارض و به نوعی قانونگذاری و خارج از وظایف ستاد است.

9ـ از منظر صرفه و صلاح جامعه نیز این تصمیم، چانچه به کیفیت اعلامی در نامه معاون بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، مورد اراده اعضای ستاد باشد، با آثار زیانبار و غیرقابل جبران زیر روبرو خواهیم شد زیرا:

الف ـ صنعت دخانیات در تمام دنیا خصوصاً کشورهای آمریکایی و اروپایی با اعمال بالاترین نظارتها و استانداردها همراه بوده است. این نظارت هم در بعد تولید و هم در بعد واردات مستمر بوده و با هدف کنترل و هدفمند نمودن مصرف و سلامت جامعه صورت می پذیرد. بدیهی است هیچ کدام از این کشورها به منظور حل مشکلات بهداشتی و سلامت جامعه، به صورت انتزاعی اندیشه نکرده و به جای اتخاذ تدابیر بهتر و موثرتر در انجام وظایف خود، صورت مسئله را پاک و محو نمی نمایند. متاسفانه اتخاذ این گونه تصمیمات صرفاً بر اساس یک جانبه نگری و بخشی نگری صورت گرفته و بدون توجه به تبعات اقتصادی و اجتماعی و بعضاً سیاسی با برجا گـذاردن آثار سوء دیگـری رهـا شده است. به نظر می رسد مطابق مفاد این نامه صرفاً فعالین قانونی صنعت دخانیات کشور، در معرض دید تصمیم گیران بوده و عمداً یا سهواً به اثرات اقدامات و تصمیمات خود به صورت تحلیل سیستمی فکر و عاقبت اندیشی نکرده اند.

ب ـ امروزه با اندک گردشی در بازار دخانیات کشور با انبوهی از کالاهای دخانی قاچاق مواجه خواهید شد. محصولاتی که نه منشاء ورود و تولید آن معلوم است و نه اصل یا بدل آن به راحتی قابل احراز است. مسلماً یکی از عواقب این گونه تصمیمات نسنجیده در کوتاه مدت، به معنای بستر سازی و خیز کارتلها و مافیای قاچاق در تسخیر بازار کشور با انواع محصولات ممنوعه خواهدبود که در بلند مدت به سلب و اسقاط حقوق دولتی درخصوص عوارض و مالیات و پایمال شدن سلامت و بهداشت جامعه و فعالین قانونی و رسمی این صنعت خواهد انجامید. فعالینی که تحت انواع استانداردهای اعلامی از سوی مراجع مربوط قرار می گیرند.

ج ـ با توجه به تنگناهای مالی دولت در مبارزه موثر با پدیده قاچاق، اینگونه تصمیمات یک سویه، در آتیه موجبات تقویت قاچاق داخلی و بین المللی را فراهم خواهد نمود و سرمایه های کلان به دست آمده از این رهگذر، نه تنها زمینه های پولشویی و کسب ثروت نامشروع را فراهم خواهد آورد بلکه در سایر عرصه ها همچون اجتماعی و سیاسی نیز می باید منتظر حضور و قدرت نمایی این اشخاص بود.

د ـ اهمیت کنترل و نظارت بر کالاهای دخانی بر هیچ کس پوشیده نیست. لیکن سوال اساسی این است که آیا این گونه دستورالعملها منجر به نظارت جامع وکامل در تمامی سطوح از تولید تا عرضه خواهد شد؟ همان گونه که مستحضرید هم اینک در بخش سیگار و تنباکو علیرغم نظارتها و مبارزه های انجام شده، انبوهی از محصولات قاچاق در بازار به وفور مشاهده و عرضه می گردد و متاسفانه وجود اولویتها از یک طرف و کمبود وضعف امکانات و ساختارها از سوی دیگر در مبارزه موثر با پدیده قاچاق عرصه جولان بی پروای قاچاقچیان را فراهم کرده است.

بنا بر جهات فوق و با عنایت به اینکه تصمیمات موضوع شکایت، خروج موضوعی از وظایف مندرج در ماده 2 قانون دارد و مقنن با بیان ماده 4 همان قانون پس از ماده 2 و تعیین صلاحیتهای ستاد صریحاً شائبه اختیار بی حد و حصر ستاد را در خصوص ایجاد ممنوعیت در سیاستگذاری، نظارت و مجوز واردات، دفع کرده است، لذا، نامه صادره از سوی دبیر ستاد مذکور در ایجاد سیاستگذاری و ممنوعیت استفاده از عطر و طعم در تولید محصولات دخانی و الزام به تحدید، ابطال و اصلاح مجوزهای واردات قبلی از حدود وظایف مقرر در ماده 2 قانون خارج است و تصریح مقنن در ماده 4 همان قانون مبنی بر سیاستگذاری و نظارت و صدور مجوز واردات انواع مواد دخانی صرفاً از طریق دولت، حاکی از حصر مسئولیت قانونی و عدم تفویض آن دارد. زیرا صدور مجوز و ایضاً سیاستگذاری طبق قانون صرفاً در اختیار دولت است و لا غیر. لذا تلقی جایگزینی ستاد مذکور در مقام دولت که مطابق قانون اساسی جایگاه حقوقی و تعریف مشخصی دارد، خلاف قانون اساسی و خارج از حیطه اختیارات تفویضی است و از طرفی در قانون موصوف نیز هیچ تجویزی برای امکان تفویض این اختیار از دولت به دیگر مراجع مشاهده نمی گردد. علی ایحال تقاضای ابطال بند 4 ماده 3 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل دخانیات و نامه شماره 300/9363 ـ 1394/11/24 معاون بهداشت وزارت بهداشت و نامه شماره 60/265271 ـ 1394/12/12 رئیس مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور را استدعا دارد.

«متن دستورالعمل و نامه های مورد اعتراض به قرار زیر است:

الف) متن دستورالعمل اجرایی در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

«3ـ 4ـ استفاده از شکل و کاربری عطر و طعم انواع مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی و غیره و بالعکس.

ب) متن نامه شماره 60/265271 ـ 1394/12/12 رئیس مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور وابسته به وزارت صنعت، معدن و تجارت به قرار زیر است:

«کلیه تولیدکنندگان، واردکنندگان و توزیع کنندگان محصولات دخانی

موضوع: ممنوعیت استفاده از شکل و کاربرد عطر و طعم

سلام علیکم

احتراماً، بر اساس ماده 7 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات و بند 4 ماده 3 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون مذکور که در نهمین جلسه مورخ 1393/6/27 ستاد کشوری کنترل دخانیات کشور تصویب و توسط رئیس جمهور ابلاغ گردید، تأکیدشده «استفاده از شکل و کاربرد عطر و طعم انواع مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی و غیره و بالعکس از مصادیق تبلیغ و تشویق و حمایت محسوب شده و ممنوع است. لذا معاونت بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در اجرای موارد فوق، طی نامه شماره 300/9363 ـ 1394/11/21 استفاده از شکل و کاربرد عطر و طعم در تولید و واردات انواع محصولات دخانی (سیگارت و تنباکو) را ممنوع اعلام نموده است.

ضروری است واحدهای تولیدی و واردکننده محصولات دخانی که قبلاً نسبت به سفارش مواد اولیه یا تولید و واردات محصولات دخانی صدرالاشاره اقدام نموده اند حداکثر تا تاریخ 1395/6/31 محصولات تولیدی با مشخصات فوق را به فروش رسانده و از هم اکنون در خصوص سفارش بسته بندی و تولید محصولات دخانی جدید با استفاده از عناوین مذکور، خودداری نمایند. بدیهی است تولید، واردات، عرضه و فروش محصولات  دخانی در سطح کشور با استفاده از شکل و کاربرد عناوین بالا از تاریخ 1395/7/1 تخلف محسوب شده و با  متخلفان مطابق قانون و ضوابط و مقررات مربوطه برخورد خواهد شد.

ج) متن نامه شماره 300/9369 ـ 1394/11/24 معاون بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به قرار زیر است:

«جناب آقای خسروتاج

معاون محترم وزیر صنعت، معدن و تجارت

موضوع: ممنوعیت طعم دار کردن سیگار و تنباکو

با سلام و احترام

با توجه به تعهدات کشور در اجرای کنوانسیون بین المللی کنترل دخانیات از جمله مواد 9 و 13 رهنمودهای مربوطه و ماده 3 قانون جامع کنترل دخانیات و بند 4 ماده 3 دستورالعمل ویژگیهای تبلیغات دخانیات ابلاغیه مصوبات نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل دخانیات شماره 100/1592 ـ 1393/12/6 در خصوص ممنوعیت هرگونه اقدام در تبلیغ و ترویج و حمایت از دخانیات و استفاده از شکل و کاربرد عطر و طعم انواع مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی و بالعکس، خواهشمند است جهت کاهش مصرف محصولات دخانی، دستور فرمایند تدابیر لازم حاکمیتی با رعایت الزامات فوق الذکر به شرح ذیل صورت پذیرد:

1ـ استفاده از هرگونه عطر و طعم در تولید محصولات دخانی (شامل هر گونه توتون قلیان و انواع سیگار) ممنوع گردد.

2ـ مجوزهای واردات صادره قبلی در هنگام تمدید اصلاح و صرفاً محصولات دخانی بدون عطر و طعم مجاز به ورود باشند.

3ـ مجوزهای تولید صادره قبلی به طریق مقتضی اصلاح گردند، به نحوی که محصول دخانی معطر و طعم دار تولید نگردد.

4ـ با توجه به موجودی انبارهای تولیدکنندگان و واردکنندگان محصولات دخانی معطر و طعم دار، نسبت به اعلام مهلت زمانی مناسب جهت ابلاغ به دستگاههای نظارت و بازرسی اقدام تا با عرضه کنندگان محصولات دخانی معطر و طعم دار پس از تاریخ یادشده برخورد قانونی انجام پذیرد.

ضمن تشکر از توجه جنابعالی به موضوع پیشگیری از شیوع مصرف دخانیات و اقدامات ارزشمند انجام شده، با عنایت به اهمیت ضابطه مندی مواد و ترکیبات معطره محصولات دخانی در کاهش انگیزه مصرف، خواهشمند است دستور فرمایند نتیجه اقدامات انجام شده در این زمینه را برای طرح در جلسه ستاد کشوری کنترل دخانیات تا یک ماه آینده به این معاونت منعکس فرمایند."

در پاسخ به شکایت مذکور، مشاور وزیر و مدیرکل حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره 60/198414 ـ 1395/9/14 توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه پرونده شماره 950905800000518

سلام علیکم

احتراماً، عطف به ابلاغ کلاسه پرونده 453/95ـ 1395/6/24 منضم به دادخواست آقایان سیدعلی باقری و سیدعباس حسینی به خواسته مذکور در دادخواست واصله ذیلاً دفاعیات این اداره کل حضورتان ارائه می گردد:

ایرادات ماهیتی

1ـ بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات یکی از وظایف ستاد کشوری کنترل و مبارزه با دخانیات را تدوین دستورالعمل اجرایی مربوط به تعاریف، شمول و ویژگیهای تبلیغات کالاهای دخانی اعلام می دارد. لذا بر همین اساس ستاد مذکور در راستای تکلیف قانونی و همچنین بر اساس بند 4 ماده 3 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات استفاده از هر گونه عطر و طعم در تولید محصولات دخانی را ممنوع اعلام کرده است.

2ـ به پیوست تصویر نامه شماره 60/166908 ـ 1395/7/28 رئیس مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور نیز که در خصوص دادخواست واصله تهیه شده است نیز به پیوست حضورتان ارسال می گردد.

3ـ خواهان در صفحه انتهایی لایحه ضمیمه پرونده اشاره داشته اند که «صدور مجوز و سیاستگذاری طبق قانون صرفاً در اختیار دولت است علیهذا مستند به ماده 1 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مشاهده می شود که اغلب اعضای شورا اعضای دولت بوده و وزیر وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی نیز رئیس آن محسوب        می شود. مضافاً اینکه مصوبات نهمین جلسه ستاد به امضای بالاترین مقام اجرایی کشور یعنی شخص رئیس جمهور نیز رسیده است.

با عنایت به مراتب فوق از آن مقام درخواست دارد تا نسبت به رد دادخواست مطرح شده به طرفیت وزارت صنعت، معدن و تجارت انشای رأی فرمایید. در پایان جناب آقایان محمدرضا سیف اللهی و روح اله میرآبی منفرداً مشترکا، به عنوان نمایندگان حقوقی این وزارتخانه جهت ثبت لایحه دفاعیه، اخذ روگرفت اوراق پرونده و عنداللزوم ارائه  دفاعیات حضورتان معرفی می گردند.

سرپرست دفتر امور حقوقی نیز به موجب لایحه شماره 107/45ـ 1396/1/16 توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با اهدای سلام

احتراماً در خصوص پرونده کلاسه 453/95 موضوع شکایت آقای سیدعلی میرباقری و سیدعباس حسینی به خواسته ابطال بند 4 ماده 3 دستورالعمل اجرایی ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات  مصوب نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل دخانیات و نامه های شماره 300/9363 ـ 1394/11/24 معاونت بهداشت این وزارتخانه و 60/265271 ـ 1394/12/12 مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور وزارت صنعت، معدن و تجارت مراتب ذیل به استحضار می رسد:

1ـ وفق شکایت مطروحه، قانون جامع کنترل و مبارزه با دخانیات وظایف ستاد را در ماده 2 تعریف نموده و تدوین دستورالعمل اجرایی مربوط به تعاریف، شمول و ویژگیهای تبلیغات را از وظایف ستاد برشمرده است. ستاد مزبور نیز در بند 4 ماده 3 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون مزبور استفاده از شکل و کاربرد عطر و طعم انواع مواد دخانی را در تولید محصولات خوراکی  غیره و بالعکس، از مصادیق تبلیغ اعلام نموده و ممنوعیت آن را مورد تصریح قرار داده است. معاون بهداشت وزارت متبوع نیز با استناد به ماده 3 قانون جامع کنترل دخانیات و بند مزبور، طی مکاتبه ای با وزارت صنعت، معدن و تجارت صرفاً ورود محصولات دخانی بدون عطر و طعم را به کشور مجاز اعلام نموده و تأکید داشته که مجوزهای تولید در خصوص محصولات دخانی معطر و طعم دار به گونه ای اصلاح گردد که دیگر شاهد تولید این محصولات نباشیم. شکات در حال حاضر با استناد به اینکه ستاد برابر بند الف ماده 2 قانون مورد اشاره صرفاً اجازه تدوین دستورالعمل تبلیغات را داشته و اجازه اتخاذ تصمیمی در خصوص تولید و یا ورود مواد دخانی برابر ماده مذکور به ستاد داده نشده است متقاضی ابطال بند 4 ماده 3 دستورالعمل اجرایی ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل دخانیات و نامه های شماره 300/9363 ـ 1394/11/24 معاونت بهداشت این وزارتخانه و 60/265271 ـ 1394/12/12 مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور وزارت صنعت، معدن و تجارت می باشند.

2ـ در ارتباط با شکایت مطروحه لازم به ذکر است، برابر ماده 1 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب سال 1385، به منظور برنامه ریزی برای مبارزه با مصرف مواد دخانی و حفظ سلامت عمومی، ستاد کشوری کنترل و مبارزه با دخانیات که در این قانون به اختصار ستاد نامیده می شود با ترکیب زیر تشکیل می شود:

وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به عنوان رئیس ستاد، وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزیر آموزش و پرورش، وزیر بازرگانی، فرمانده نیروی انتظامی، دو نفر از کمیسیون بهداشت و درمان مجلس شورای اسلامی به عنوان ناظر، رئیس سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران به عنوان ناظر، نماینده یکی از سازمانهای غیردولتی مرتبط با دخانیات به انتخاب وزارت بهداشت.

برابر ماده  قانون مذکور وظایف ستاد به شرح زیر است:

الف ـ تدوین دستورالعمل اجرایی مربوط به تعاریف، شمول و ویژگیهای تبلیغات.

ب ـ تدوین و تصویب برنامه های آموزش و تحقیقات با همکاری دستگاههای مرتبط.

ج ـ تعیین نوع پیامها، هشدارها، تصاویر و طرحهای مرتبط با آثار سوء اجتماعی، اقتصادی، بهداشتی و سلامتی دخانیات و دوره های زمانی آن، موضوع ماده (5) این قانون.

مصوبات این ستاد پس از تأیید رئیس جمهور قابل اجرا است.

3ـ وفق ماده 3 قانون نیز، هر نوع  تبلیغ، حمایت، تشویق مستقیم و غیرمستقیم و یا تحریک افراد به استعمال دخانیات اکیداً ممنوع اعلام شده است.

4ـ وفق ماده 3 آیین نامه اجرایی قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب سال 1386، هرگونه فعالیت یا اقدام که به شکل مستقیم یا غیرمستقیم در معرفی، تحریک و تشویق افراد به خرید و مصرف محصولات دخانی انجام شود، تبلیغ محسوب می گردد.

5 ـ بنابراین با توجه به ماده 3 قانون که مطابق آن هر نوع تبلیغ، حمایت، تشویق مستقیم و غیرمستقیم و یا تحریک افراد به استعمال دخانیات اکیداً ممنوع اعلام گردیده و همچنین آیین نامه اجرایی قانون که در آن هرگونه فعالیت و اقدام در معرفی، تحریک و تشویق افراد به خرید و مصرف محصولات دخانی را تبلیغ تعریف کرده است، ستاد کشوری کنتـرل و مبارزه بـا دخانیـات در دستـورالعمل اجرایی بنـد الف مـاده 2 قانـون جـامع کنترل و مبارزه ملی بـا دخانیات، اقـدام در استفاده از شکل و کاربرد عطر و طعم انواع مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی و غیره و بالعکس را از مصادیق تبلیغ محسوب کرده و به تبع، این اقدام را ممنوع نموده است.

6 ـ اشاره می نماید، پیش نویس دستورالعمل اجرایی مربوط به تعاریف، شمول و ویژگیهای تبلیغات بر اساس بند الف ماده 2 قانون، با مشارکت نمایندگان تام الاختیار دستگاههای ذیربط از جمله وزارت صنعت، معدن و تجارت قبل از جلسه نهم تنظیم و مورد تأیید قرار گرفته است. دستورالعمل فوق الذکر در نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل دخانیات به تصویب رسیده و به امضای اعضای ستاد نیز رسیده است.

7ـ مصوبات ستاد، منضم به دستورالعمل فوق الذکر، پس از توشیح ریاست جمهور در تاریخ 1393/10/22 به وزارت بهداشت ابلاغ گردیده و این ابلاغیه همراه ضمایم مربوطه در تاریخ 1393/12/6 از طرف وزارت بهداشت به اعضای ستاد و وزرای کشور و دادگستری جهت اجرا ارسال شده است.

8 ـ نتایج بررسیهای انجام شده در مورد این محصولات، حاکی از وجود مقدار بسیار زیادی مواد سرطان زای قطعی به ویژه بنزین، هیدروکربنهای معطر چند حلقوی ( PAH )، آلدئیدهای فرار نظیر فرم آلدئید، فلزات سنگین نظیر سرب و جیوه بوده که به لحاظ تهدید سلامت عمومی جامعه، اتخاذ تدابیر پیشگیرانه را طلب می نماید.

9ـ بررسیهای سیستماتیک از نتایج تحقیقات انجام شده، موید ارتباط معنی داری بین مصرف قلیان و سرطانهای ریه، دهان، مری، معده و مثانه و بیماریهای انسدادی مزمن ریوی، قلبی عروقی، سکته مغزی، ناباروری مردان، دستگاه گوارش و اختلالات سلامت روان و وزن کم هنگام تولد می باشد.

10ـ صرفنظر از تصریح قانونگذار و مقررات موجود در جهت جلوگیری از تبلیغات مستقیم و غیرمستقیم تنباکوهای معطر و طعم دار خاطر نشان می سازد که تنباکوهای معسل یا معطر حاوی 70 تا 80 درصد مواد افزودنی و اسانسهای شیمیایی می باشد که برای ایجاد جذابیت، تندی زدایی و نرم کردن دود حاصله برای ایجاد تصور غلط ذهنی نسبت به بی خطر بودن و حتی پرفایده بودن این محصولات با نامگذاری انواع طعمهای میوه های پرفایده تولید می شود.

11ـ با توجه به بند 2 ماده 1 قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت مبنی بر تأمین و ارتقای سطح بهداشت عمومی و ماده 2 «آیین نامه بهداشت محیط مصوب سال 1371 هیأت وزیران که در اجرای بند فوق الذکر وزارت  متبوع را موظف به اقدام قانونی در موارد تهدید کننده سلامت عمومی کرده است و همچنین در راستای بند 4 ماده 3 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه با دخانیات، وزارت متبوع به موجب نامه شماره 300/9363 ـ 1394/11/24 توصیه های بهداشتی لازم را در جهت هرچه اجرایی تر شدن حکم قانون و ضوابط ابلاغی مربوطه به وزارت صنعت، معدن و تجارت منعکس کرده است.

12ـ طبق ماده 24 آیین نامه اجرایی قانون، معاون بهداشت (سلامت وقت) وزارت  متبوع به عنوان دبیر ستاد کشوری کنترل دخانیات تعیین شده است که برابر ماده 25 آیین نامه، پیگیری مصوبات ستاد از وظایف اصلی دبیرخانه می باشد.

13ـ وفق ماده 6 آیین نامه اجرایی قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات، ورود، تولید، توزیع، خرید و فروش هر نوع وسایل و کالای تبلیغی محصولات دخانی ممنوع است و با کالاها و وسایل مکشوفه تبلیغی طبق مقررات عمل خواهد شد.

14ـ لذا با توجه به مراتب پیشگفت و نظر به گذشت حدود یک سال از ابلاغ دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات (1393/12/6) تسریع در اقدامات اجرایی مرتبط با کاربرد عطر و طعم در مواد دخانی از سوی معاون بهداشت این وزارتخانه (به عنوان دبیر ستاد) طی نامه موضوع شکایت به وزارت صنعت، معدن و تجارت ارسال گردیده است.

15ـ در پاسخ به موارد مطروحه در دادخواست تقدیمی مبنی بر رعایت بالاترین میزان نظارت و استاندارد در تولید محصولات دخانی، به پیوست نتایج آزمایشات انجام شده این وزارتخانه روی 77 نمونه تنباکوهای معطر مورد استفاده در مراکز عرضه محصولات دخانی که همگی حاوی مقادیر قابل توجهی از ترکیبات بیماری زا و سرطان زای بنزین، مواد آروماتیک، فلزات سنگین، سموم آلی، قارچها و باکتریهای بیماری زا بوده اند، ارائه می گردد .

16ـ در ارتباط با ادعای مطروحه دائر بر افزایش قاچاق در صورت ممنوعیت استفاده از تنباکوهای معطر داخلی نیز اشاره می نماید. با توجه به بیانات مقام معظم رهبری در برخورد با کالاهای قاچاق و برنامه های منسجم ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز در اجرایی نمودن قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب سال 1392 مجلس شورای اسلامی و همچـنین شناسایی آسانتـر و مشخص شدن انواع تنباکوهای معطر و معسل از غیرمعطر به عنوان کالای قاچاق، دلایل مطرح شده در این زمینه فاقد محمل قانونی بوده و شکایت نیز دلیل مستند و موجهی برای ادعای مطروحه عنوان ننموده اند.

بنابراین با توجه به اینکه وفق آیین نامه اجرایی قانون کنترل و مبارزه با دخانیات، هرگونه فعالیت و اقدام در معرفی، تحریک و تشویق افراد به خرید و مصرف محصولات دخانی از مصادیق تبلیغ عنوان گردیده و تردیدی در استفاده از شکل و کاربرد عطر و طعم مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی و غیره و بالعکس در جهت تبلیغ محصولات مزبور نمی باشد، اقدامات صورت گرفته وفق ضوابط و مقررات بوده و بر این اساس رد دعوای شکات از آن مقام مورد تقاضا است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/8/16 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

بر اساس بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب سال 1385، تدوین دستورالعمل اجرایی مربوط به تعاریف، شمول و ویژگیهای تبلیغات از وظایف ستاد کشوری کنترل و مبارزه با دخانیات تعیین شده است و مقنن در ماده 3 قانون مذکور صراحتاً هرگونه تبلیغ، حمایت، تشویق مستقیم و غیرمستقیم یا تحریک افراد به استعمال دخانیات را اکیداً ممنوع اعلام کرده است و از طرفی در ماده 3 آیین نامه اجرایی قانون مذکور هر نوع اقدام یا فعالیت که به شکل مستقیم یا غیرمستقیم در معرفی، تحریک و تشویق افراد به خرید و مصرف محصولات دخانی انجام شود، تبلیغ محسوب شده است. نظر به اینکه در بند 3ـ 4 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه با دخانیات، استفاده از شکل و کاربرد عطر و طعم انواع مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی و غیره و بالعکس از مصادیق تبلیغ محسوب شده است و این مقرره در حدود اختیارات ستاد کشوری کنترل و مبارزه با دخانیات تصویب شده و به کار رفتن شکل و کاربرد عطر و طعم انواع مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی و بالعکس از مصادیق تبلیغ مواد دخانی محسوب می شود که از نظر مقنن ممنوع است، بنابراین بند 3ـ 4 دستورالعمل مورد اعتراض و سایر مقررات مورد اعتراض به شرح مندرج در گردش کار، مغایر قانون و قابل ابطال تشخیص نشد.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی