رای شماره 1151 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع اخذ وجه تحت عنوان هزینه آماده سازی معابر خلاف قانون

رأی شماره 1151 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: اخذ وجه تحت عنوان هزینه آماده سازی معابر خلاف قانون است و ابطال می شود

شماره هـ/1396/95                                                                      1396/12/2

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1151 مورخ 1396/11/10 با موضوع:

«اخذ وجه تحت عنوان هزینه آماده سازی معابر خلاف قانون است و ابطال می شود. جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1396/11/10     شماره دادنامه: 1151    کلاسه پرونده: 1396/95

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مصطفی نورالدین

موضوع شکایت و خواسته: ابطال عبارت «همچنین بناهایی که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه هستند از عوارض آماده سازی موضوع ماده 17 تعرفه عوارض محلی سال 1395 شهرداری سرخه

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال عبارت «همچنین بناهایی که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه هستند از عوارض آماده سازی موضوع ماده 17 تعرفه عوارض محلی سال 1395 شهرداری سرخه را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً، مفاد ماده 17  تعرفه بهای خدمات، هزینه ها، نرخ ماشین آلات و مستغلات سال 1395 محلی شهرداری سرخه با موضوع هزینه آماده سازی، بر اساس عنوان ماده مذکور به بناهایی که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه می باشند تسری یافته است ماده 17 تعرفه محلی اشعار می دارد که:

ماده17ـ تعرفه هزینه آماده سازی بـرای کلیه املاک کـه قصد تفکیک، اخـذ پروانه و همچنین بناهایی کـه قبلاً احداث شده و فاقد پروانه می باشند. بندهای الف، ب، ج و تبصره های 1، 2، 3 و 4 ذیل آن به شرح تعرفه عوارض محلی مصوب شورای شهر در سال 1395 به پیوست می باشد.

با عنایت به عبارت «همچنین بناهایی که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه می باشند محاسبات بندها و تبصره های ذیل ماده مشمول کلیه املاک (ساختمانهای احداث شده و فاقد پروانه) قبل از پیروزی انقلاب اسلامی شده است. این در حالی است که به استناد دلایل ذیل مراتب مذکور و مصوبه شورای شهر خلاف قانون و در اختیارات شورای اسلامی شهر سرخه نمی باشد.

1ـ به استناد ماده 4 قانون مدنی و اصول کلی حقوقی، اثر قانون به معنی اعم آن نسبت به آتیه است و نسبت به ماقبل آن اثر ندارد. لذا تعرفه هزینه آماده سازی بر بناهایی که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه می باشند، عطف به ماسبق نمودن محسوب شده و فاقد جایگاه قانونی است.

2ـ به استناد ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380، اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاههای اجرایی به تجویز قانونگذار موکول شده است. لذا وضع عوارض آماده سازی بر اساس تعرفه محلی شهرداری سرخه برای سال 1395 در خصوص بناهایی که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه می باشند خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر سرخه است.

3ـ در تعریف آماده سازی زمین، به استناد بند 6 ماده 1 آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن آمده است «مجموعه فعالیتهایی که به منظور بهره برداری از اراضی خام برای آماده سازی جهت احداث و بهره برداری ضروری می باشد که شامل تسطیح زمین، اجرای جوی، زیر سازی و آسفالت معابر، شبکه های تأسیسات زیربنایی و احداث مساجد است لذا هزینه آماده سازی در زمان تفکیک زمین معنا و مفهوم دارد. مضافاً اینکه به موجب فصل چهارم آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری هزینه آماده سازی در زمان تفکیک یا تقسیم اراضی و... معنا و مفهوم دارد.

4ـ هزینه نوسازی هر ساله توسط شهرداری دریافت می گردد. به استناد ماده 1 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 1347/9/7 و اصلاحات بعدی آن، هدف قانونگذار و ماهیت آن عبارتست از «نوسازی و عمران و اصلاحات اساسی و تأمین نیازمندیهای شهری و احداث و اصلاح و توسعه معابر و ایجاد پارکها و پارکینگها (توقفگاهها) و میدانها و حفظ و نگهداری پارکها و باغهای عمومی موجود و تأمین سایر تأسیسات مورد نیاز عمومی و نوسازی محلات و مراقبت در رشد متناسب و موزون شهر از وظایف شهرداری است. با عنایت به اخذ عوارض سالانه بابت نوسازی، لذا هزینه های مربوط به نوسازی محلات، احداث و اصلاح و توسعه معابر و... پرداخت شده است.

5 ـ شهرداری در زمان تفکیک و تقسیم اراضی (با فرض قابل وصول بودن) نسبت به وصول عوارض قانونی بابت آماده سازی زمین اقدام می نماید. با عنایت به اینکه پلاک ثبتی 217 (متعلق به اینجانب) در شهر سرخه به استناد نامه شماره 3360 ـ 1358/12/19 شهرداری سرخه به اداره ثبت سمنان در راستای ماده 101 قانون شهرداری تفکیک شده است لذا می باید عوارض مربوطه در آن تاریخ وصول شده باشد. شایان ذکر است که وظیفه تفکیک و آماده سازی زمین به عهده مسکن و شهرسازی است.

6 ـ پاسخ به سوالات ذیل خود بیانگر غیرقانونی بودن تسری هزینه آماده سازی به بناهای احداث شده قبلی است.

چرا صورتحسابی بابت بدهی تعلق گرفته و پرداخت نشده صادر نگردیده است (در سنوات قبل)

با وجود بدهی گذشته، چرا مراتب به اطلاع مالک نرسیده (مانند عوارض نوسازی) و چرا در پاسخ به ادارات ثبت و دفتر اسناد رسمی در زمان نقل و انتقال املاک، پاسخ مثبت داده شده و مالک را از وجود بدهی مطلع ننموده اند.

براساس چه قانونی هزینه های نامشخص سنوات گذشته، به نرخ روز مورد مطالبه قرار می گیرد.

چنانچه بدهی وجود داشته باشد شهرداری باید هر ساله در صورتهای مالی خود مبلغ بدهی مردم یا همان طلب خود را به تصویب شورای شهر برساند، در صورتی که این موضوع مصداق ندارد.

الزام افراد به فعل باید منبعث از قانون باشد، از آنجایی که مصوبه شورای شهر قانونی نیست، لذا منبعث از قانون   نمی باشد.

بنابراین اخذ عوارض آماده سازی به بناهایی که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه می باشند، قانونی نیست و خارج از حدود اختیارات شورای شهر سرخه است و به طریق اولی نمی تواند وضع قاعده نماید. لذا حذف عبارت «و همچنین بناهایی که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه می باشند از ماده 17 تعرفه عوارض محلی شهرداری سرخه و ابطال آن در رابطه با هزینه آماده سازی مورد تقاضاست.

شاکی متعاقباً به موجب نامه ای که در تاریخ 1396/4/31 ثبت دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شده به استناد ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال مصوبه مورد تقاضا را از تاریخ تصویب خواستار شده است.

متن تعرفه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«تعرفه بهای خدمات هزینه ها، نرخ ماشین آلات و مستغلات سال1395 شهرداری سرخه

........

.............

  ماده17ـ تعرفه هزینه آماده سازی برای کلیه املاک که قصد تفکیک، اخذ پروانه و همچنین بناهایی که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه می باشند.

الف) یک دوم از کل هزینه زیرسازی شامل خاکبرداری، شن ریزی، آسفالت و جدول هر معبر به میزان بر ملک باید توسط مالک پرداخت شود.

ب) به هر پلاک فقط برای یک بار هزینه آماده سازی تعلق می گیرد.

ج) هزینه زیرسازی (خاکبرداری و خاکریزی) و آسفالت در معابر برای هر مترمربع 350/000 ریال (سیصد و پنجاه هزار ریال) و در پیاده رو 240/000 ریال (دویست و چهل هزار ریال) و جدول گذاری هر متر طول 370/000 ریال (سیصد و هفتاد هزار ریال) و کانیو یک طرفه با دو جدول هر متر طول 600/000 ریال (ششصد هزار ریال) و کانیو دو طرفه تک جدول برای هر متر طول 350/000 ریال (سیصد و پنجاه هزار ریال).

تبصره1: در صورتی که هزینه هایی به غیراز موارد مذکور وجود داشته باشد، برابر فهرست بها و با قیمتهایی که پیمانکار در سال مربوطه قرارداد دارد ملاک محاسبه خواهد بود.

تبصره2: مالکینی که در هنگام اخذ پروانه ساختمانی از شهرداری مجبور به رعایت اصلاحی بر اساس طرح هادی یا جامع می باشند آن مقدار از عرصه که در طرح اصلاحی قرار می گیرد از پرداخت آماده سازی معاف می باشند.

تبصره3: محاسبه هزینه آماده سازی (زیر سازی و آسفالت در معابر تا 16 متر به عهده مالکین طرفین معبر و مازاد بر آن به عهده شهرداری می باشد.

تبصره4: محاسبه هزینه آماده سازی در بر بلوارها و میادین تا عرض 8 متری برای هر مالک

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر سرخه به موجب لایحه شماره 28 ـ 1396/2/12 اعلام کرده است که:

«مدیریت محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً عطف به نامه کلاسه پرونده شماره 1396/95ـ1395/12/14 منضم به دادخواست آقای مصطفی نورالدین به استحضار می رساند این شهرداری بر اساس قوانین موجود وظایفی دارد که بر اساس آن مسئولیتهای خود را انجام می دهد. اما قسمتی از امورات عمرانی، ساختمانی اساساً از وظایف شهرداری نبوده و قانونگذار رأساً تکالیفی را برای اشخاص حقیقی و حقوقی مشخص نموده است. من جمله: ساخت و ساز بناهای مسکونی توسط اشخاص، رعایت قوانین رانندگی، نریختن زباله، عدم نصب ناودان در معابر، عدم سدمعبر و....

که این وظایف ذاتاً به عهده اشخاص گذاشته شده که در بسیاری از قوانین قانونگذار از واژه مکلف و موظف برای شهروندان در قبال شهرداری استفاده نموده من جمله سطر اول ماده 100 قانون شهرداریها:

ماده 100 قانون شهرداریها: مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند. شهرداری می تواند از عملیات ساختمانی ساختمانهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله مامورین خود، اعم از آن که در زمین محصور یا غیرمحصور واقع باشد جلوگیری نماید. از طرفی در بسیاری از قوانین نیز قانونگذار اجازه انجام فعلی برای شهروندان را مشروط دانسته است من جمله ساخت و ساز با اخذ مجوز از شهرداری، تفکیک با اخذ مجوز از شهرداری (به شرط مجوز شهرداری)

با عنایت به مطالب فوق الذکر قانونگذار تکالیف ساخت و ساز را برای هر یک از شهروندان و شهرداری در قوانین مشخص نموده است. چنان که شاکی نیز اشاره نموده است در آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب 1371/3/24 با اصلاحات بعدی قانونگذار به صراحت تمام و با شفافیت شرطی برای واگذاری زمین مرقوم داشته است که به تعبیری هیچ زمینی بدون انجام عملیات آماده سازی قابل واگذاری و ساخت و ساز نمی باشد. در حقیقت در ماده 23 آیین نامه فوق الذکر اشخاص حقیقی و حقوقی موظف بوده اند که آماده سازی را انجام دهند و آماده سازی از وظایف ذاتی مالکین تلقی گردیده است. به صراحت ماده 23 شرط واگذاری زمین برای مالکین انجام آماده سازی بوده است. از طرفی شهرداری هیچ ردیفی برای انجام آماده سازی ندارد. آماده سازی از نظر عامه فقط تسطیح زمین فرض می گردد در صورتی که در بند الف و ب ماده 23 آیین نامه فوق الذکر برای آماده سازی 14 مصداق منظور شده است من جمله تسطیح، خدمات آتش نشانی، فضای سبز و دفع آبهای سطحی و... بدون خدمات فوق هیچ شهروندی نمی تواند سکونت راحتی داشته باشد و لازمه هر سکونت و بنا وجود امکانات فوق الذکر می باشد. علیرغم اشاره مالک به ماده 4 قانون مدنی ولی این بحث از مقوله عطف به ماسبق خارج می باشد. اگر ادعای مالک را بپذیریم پس کلیه ساخت و سازهای قبلی هنگام آتش سوزی نباید از خدمات آتش نشانی بهره مند گردد و این اصل یعنی زیر سوال رفتن عدالت.

هزینه آماده سازی دینی است بر عهده مالک که در حال و آینده از خدمات شهرداری استفاده خواهد نمود اگر این چنین نباشد شهرداری باید از حقوق دیگر شهروندان برای مالک معترض (خدمات آتش نشانی، دفع آبهای سطحی) استفاده نماید که این امر نیز مخالف عدالت است. مالک به هر دلیل در زمان تفکیک یا ساخت و ساز حقوق شهرداری (آماده سازی به معنای عام بند الف و ب ماده 23) را اگر پرداخت نکرده باشد دلیلی بر عدم پرداخت حقوق شهرداری نخواهد بود در واقع اگر درخواست مالک پذیرفته شود شهرداری باید بند پایه خدمات عطف بماسبق برای ساخت و سازهای گذشته را نداشته باشد. با عنایت به مطالب فوق الذکر و به منظور تأمین هزینه های            فوق الاشاره برای مالکین و شهروندان عزیز سرخه خواهشمند است با عنایت به مراتب مطروحه دستور فرمایید نسبت به مختومه نمودن پرونده اقدام لازم معمول فرمایند.

شاکی در پاسخ رئیس شورای اسلامی شهر سرخه به موجب لایحه ای در تاریخ 1396/4/10 اعلام کرده است که:

«ریاست محترم هیأت تخصصی عمران، شهرسازی و اصناف دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً پیرو دادخواست تقدیمی به شماره پرونده 9509980905800902ـ 1395/11/16 (ثبت شده به شماره 96/ش/54 در آن هیأت) پیرامون ابطال عبارت «همچنین بناهایی که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه هستند از ماده 17 تعرفه عوارض محلی شهرداری سرخه و در راستای لایحه تقدیمی ریاست شورای اسلامی شهر سرخه به شماره 28 ـ 1396/2/13 مراتب ذیل تقدیم می گردد:

1ـ به موجب ماده 17 تعرفه عوارض محلی سال 1395 شهر سرخه، بناهایی که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه هستند مشمول عوارض آماده سازی شده است. در این راستا شورای شهر در پاسخ به آن مرجع، مبنای قانونی تصویب مصوبه موضوع دادخواست را ماده 23 آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب 1371/3/24 دانسته است. این در حالی است که:

اولاً: وضع عوارض برای سنوات قبل از سال 1395 بر اساس مصوبه سال 1395 و مبنا قراردادن آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب 1371/3/24 برای املاک تفکیک شده قبل از تصویب آن از مصادیق بارز نقض ماده 4 قانون مدنی و اصول کلی حقوقی (مبنی بر اینکه اثر قانون به معنی اعم آن نسبت به آتیه است و نسبت به ماقبل اثر ندارد) بوده و شورای شهر برخلاف قانون عطف به ماسبق نموده و این اقدام فاقد جایگاه قانونی است.

ثانیاً: ماده قانونی مورد اشاره در زمینه الزام به واگذاری زمین پس از اجرای عملیات زیرسازی توسط دستگاهها و... است. در صورتی که شهرداری زمینی واگذار ننموده است که از آن محل عوارض زیربنایی اخذ نماید. لذا استناد به ماده قانونی موصوف ارتباطی به موضوع دادخواست تقدیمی ندارد.

ثالثاً: هزینه آماده سازی زمین در زمان تفکیک زمین معنا و مفهوم دارد و تابع یک قرارداد خصوصی دو طرفه بین مالک و دستگاه ذیربط (مسکن و شهرسازی) بوده و بعد از تفکیک زمین در ازای خدمات دریافتی (از قبیل احداث، اصلاح و توسعه معابر و سایر تأسیسات مورد نیاز محلی و نوسازی محلات و...)، شهروندان باید هزینه نوسازی را هر ساله پرداخت نمایند. لذا شورای شهر بین هزینه نوسازی و آماده سازی تفکیک قائل نشده است و شایسته است شورای شهر در راستای ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380، تجویز قانونگذار را نسبت به عوارض وضع شده موضوع دادخواست ارائه نماید، که این امر در لایحه شورای شهر تحقق نیافته و متأسفانه عوارض وضع شده به موجب قانون نمی باشد (الزام افراد به فعل باید منبعث از قانون باشد). مع الوصف وضع عوارض آماده سازی موضوع دادخواست خارج از حدود اختیارات شورای شهر است.

2ـ شورای شهر در لایحه تقدیمی خود اذعان نموده که «شهرداری هیچ ردیفی برای انجام آماده سازی ندارد . لذا زمانی که شهرداری متولی امر آماده سازی زمین نیست و ردیف بودجه برای آن وجود ندارد، چگونه شورای شهر بابت خدمات انجام شده وضع عوارض نموده است.

3ـ شورای شهر در پاراگراف چهارم لایحه تقدیمی به ماده 100 قانون شهرداری اشاره نموده است. حال آن که ماده قانونی اشاره شده ارتباطی به موضوع دادخواست تقدیمی ندارد و مجوزی برای دریافت عوارض آماده سازی نمی باشد.

4ـ سابقه ثبتی پلاک اینجانب به شرح ذیل است:

تنظیم اظهارنامه ثبت ملک توسط اداره ثبت اسناد و املاک مرکزی سمنان و دامغان در تاریخ 1312/4/1.

اعلان تحدید حدود در تاریخ 1313/1/28 توسط مرجع ذکر شده.

تنظیم صورتجلسه تحدید حدود در تاریخ 1313/2/10 توسط مرجع ذکر شده.

تنظیم پیش نویس سند مالکیت در تاریخ 1337/1/7 پس از نقل و انتقالات متعدد در مرجع ذکر شده، شایان ذکر است در پیش نویس قید شده که به صورت خانه می باشد.

صدور مجوز شماره 3360ـ 1358/12/19 توسط شهرداری سرخه در راستای ماده 101 قانون شهرداری جهت تفکیک پلاک 217.

تفکیک ملک (خانه) به دو پلاک 217/1 و 217/2 به موجب برگ اسناد رسمی به شماره 57675 ـ 1359/6/29.

لذا اولاً: با توجه به اینکه تاریخ تأسیس شهرداری سرخه سال 1342 بوده حال آن که حداقل در سال 1337 در پلاک مذکور ساخت و ساز (احداث خانه) شده و با امعان نظر به اینکه هزینه آماده سازی نسبت به تفکیک زمین معنا و مفهوم دارد، لذا چگونه شورای شهر نسبت به وضع عوارض آماده سازی زمین برای املاک اقدام می نماید، حال آن که در زمان احداث بنا وتحدید حدود پلاک اینجانب، شخصیت حقوقی به نام شهرداری سرخه تأسیس نشده است.

ثانیاً: در سال 1358 بر منبای مجوز صادره شهرداری، پلاک 217 به دو پلاک 217/1 و 217/2 تفکیک شده است. حال چنانچه عوارضی به آن تعلق گرفته باشد در آن زمان و بر اساس ضوابط و قوانین وقت از مالک دریافت شده است. پس چگونه مجدداً عوارض عمومی وضع و از شهروندان اخذ می گردد. حال اگر این اقدام شورای شهر را بپذیریم نقض بلاوجه ماده 4 قانون مدنی به شمار می رود.

ثالثاً: چنانچه در برخی از موارد قراردادی بین مالک و شهرداری جهت تفکیک و نحوه آماده سازی زمین منعقد شود، باید تابع قرارداد خصوصی با مالک باشد و اعمال آن برای عموم مردم و شهروندان در قالب عوارض محلی صحیح نبوده و برخلاف قانون است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/11/10 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

طبق بند 1 ماده 55 قانون شهرداری، ایجاد خیابانها، کوچه ها، میدانها، باغهای عمومی و مجاری آب و توسعه معابر در حدود مقررات موضوع از وظایف شهرداریها است و در قوانین موضوعه فقط در تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت اراضی و املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها در هنگام تقاضای ورود به محدوده و استفاده از امکانات شهری، هزینه آماده سازی به عهده مالکین گذاشته شده است، بنابراین اخذ وجه تحت عنوان هزینه آماده سازی معابر مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات بوده و با استناد به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال   می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی