رای شماره 54 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

رأی شماره 54 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال مصوبه شماره 6767/95 ـ 1395/12/01 شورای اسلامی شهر شیراز مبنی بر اخذ وجه تحت عنوان بهای خدمات صدور پاسخ استعلام واگذاری تجاری، مسکونی و سرقفلی و غیره

شماره هـ/878/96                                                                         1397/2/22

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس محترم هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 54 مورخ 1397/1/28 با موضوع: «ابطال مصوبه شماره 95/6767 ـ 1395/12/1 شورای اسلامی شهر شیراز مبنی بر اخذ وجه تحت عنوان بهای خدمات صدور پاسخ استعلام واگذاری تجاری، مسکونی و سرقفلی و غیره. جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1397/1/28       شماره دادنامه: 54         کلاسه پرونده: 878/96

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 95/6767 ـ 1395/12/1 شورای اسلامی شهر شیراز

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون در سازمان مذکور به موجب شکایت نامه شماره 111288 ـ 1396/5/28 اعلام کرده است که:

«حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی

رییس محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً مصوبه شماره 95/6767/ص ـ 1395/12/14 شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص هزینه بهای خدمات صدور پاسخ استعلام واگذاری املاک و واحدهای تجاری در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت.

الف ـ شورای اسلامی شهر مذکور در مصوبه فوق الذکر تصویب نموده است: «رونوشت نامه شماره ص5641/6515/95 ـ 1395/10/29 فرماندار شهرستان شیراز مثبوت به شماره 95/7764/و ـ 1395/12/2 دبیرخانه شورا، خطاب به مدیرکل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری در خصوص مصوبه شماره 95/5498/ص ـ 1395/10/14 در رابطه با بهای خدمات صدور پاسخ استعلام واگذاری املاک با حقوق تجاری، در دویست و ششمین جلسه شورای اسلامی شهر شیراز مورخ 1395/12/9 با حضور 17 نفر از اعضاء شورا مطرح و مستند به بند 26 ماده 71 و ماده 80 اصلاحی قانون شوراها و با 17 رأی موافق، مصوبه شماره 95/5498/ص ـ 1395/10/14 اصلاح و طی ماده واحده:

به منظور یکپارچه سازی و ایجاد تعادل در پرداخت بهای خدمات صدور پاسخ استعلام و و اگذاری کلیه املاک و واگذاری حقوق تجاری در سطح محدوده و حریم شهر شیراز به شهرداری شیراز اجازه داده می شود از کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی، مالکان و ذینفعان و بهره برداران که اقدام به واگذاری اراضی و املاک و واگذاری حقوق تجاری      می نمایند. برای هر نوبت واگذاری بهای خدمات به شرح زیر محاسبه و اخذ گردد:

الف) بهای خدمات صدور پاسخ استعلام واگذاری کلیه املاک و اراضی واقع در سطح محدوده و حریم شهر

1ـ بهای خدمات واگذاری کلیه اراضی و عرصه ساختمانها به ازای هر مترمربع عرصه به شرح زیر می باشد B 0/06 × ضریب تعدیل

2ـ بهای خدمات واگذاری کلیه املاک دارای ساختمان با هر نوع اسکلت علاوه بر بند یک به ازای هر مترمربع زیر بنا بر اساس BP 0/04 (چهار صدم درصد bp ) می باشد.

تبصره1: املاک در مرحله فنداسیون به عنوان زمین تلقی می گردد.

تبصره2: واحدهای اعیانی احداثی، برای یک نوبت معامله به مدت یک سال پس از صدور پایانکار مشمول پرداخت بهای خدمات موضوع این مصوبه نمی گردند، شهرداری نسبت به درج مراتب فوق در پایانکار ساختمانها اقدام خواهد نمود.

تبصره3: ضریب تعدیل ( T ) برابر است با ارزش معاملاتی ( p ) سال 1394 تقسیم بر B سال 1394.

ب) بهای خدمات واگذاری حقوق تجاری، انباری و بالکن داخل تجاری بهای خدمات واگذاری حقوق تجاری (محل حق کسب و پیشه یا تصرف محل یا حقوق ناشی از تصرف محل) به ازاء هر مترمربع  برابر با فرمول زیر محاسبه می گردد:

هزینه خدمات تجاری، بالکن و انباری داخل تجاری × ضریب مساحت جدول ذیل ـ هزینه بهای خدمات واگذاری حقوق تجاری، انباری و بالکن داخل تجاری

تبصره1: هزینه خدمات تجاری، بالکن و انباری داخل واحد تجاری بر اساس بندهای 3 و 4 و 5 آخرین مصوبه عوارض صدور پروانه ساختمانی و هزینه ساختمانی به شماره 94/5834 ـ 1394/11/15 محاسبه می گردد.

1ـ برای انبارهای تجاری مستقل واقع در پشت جبهه های بافت تاریخی فرهنگی معادل 3 برابر ضرایب ردیف های مندرج در بند (ب) در نظر گرفته خواهد شد.

2ـ در مجتمع های تجاری ضریب تعدیل طبقات همکف 100./.، زیر زمین 70./.، اول 60./.، دوم 50./.، سوم به بالا 40./. و همچنین برای واحدهای تجاری واقع در 10 مترمربع عمق اول معادل 100./. و مازاد بر آن به ازای 10./. عمق دوم معادل 80./. و مازاد بر 20 متر عمق معادل 60./. ردیف های مندرج در بند (ب) ملاک عمل قرار می گیرد.

3ـ بهای خدمات برای هر متر مربع دفاتر کار معادل 5BP % محاسبه و اخذ می گردد.

تبصره2: فرمول محاسبه سهم عرصه مجتمع های مسکونی، تجاری و اداری بندهای (الف) و (ب):

مساحت کل عرصه × مساحت اعیانی واحد مورد نظر = مساحت سهم عرصه واحد مورد نظر اراضی واقع در سطح                 

مساحت کل اعیانی

تبصره3: املاکی که در طرح تملک شهرداری واقع می گردند و مالک نسبت به انتقال آن به نام شهرداری اقدام می نماید به نسبت سهام مورد انتقال مشمول پرداخت بهای خدمات واگذاری  نمی گردد.

تبصره4: هزینه بهای خدمات موضوع ماده واحده، بندها و تباصر ذیل آن مربوط به شش دانگ می باشد. بدیهی است در هنگام واگذاری به نسبت سهام مورد انتقال مالکیت اراضی و ساختمانها و واگذاری حقوق تجاری مشمول پرداختیهای خدمات متعلقه می گردد.

تبصره5: با توجه به این که شهرداری بر اساس قوانین و مصوبات قبلی در هر نوبت واگذاری املاک اعم از ملکی یا حقوق تجاری هزینه ای را تحت عنوان بهای خدمات واگذاری حقوق تجاری از متعاملین اخذ می نموده، بنابراین چنانچه ملکی بدون مفاصا حساب شهرداری واگذار شده باشد، بهای خدمات موصوف بر مبنای هر نوبت واگذاری در زمان مراجعه ذی نفع به شهرداری با نرخ و فرمول زمان مراجعه محاسبه و اخذ می گردد.

تبصره6: از تاریخ تصویب این ماده واحده، مصوبات شماره 31120 ـ 1391/11/9 و اصلاحیه آن به شماره 36427 ـ 1392/10/25 کان لم یکن تلقی می گردد.

ب ـ مصوبه مذکور به دلایل زیر مغایرقانون می باشد:

1ـ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 318 الی 320 ـ 1395/5/5 مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای خلخال، تهران و شیراز در تعیین عوارض نقل و انتقال املاک، مستحدثات و سرقفلی را خلاف قانون تشخیص و ابطال کرده است.

2ـ مطابق ماده 4 قانون مدنی اصولأ اثر قانون به آینده است و به طریق اولی مصوبات شورای اسلامی شهرها نمی تواند ناظر به قبل از تصویب باشد، بنابراین تبصره 5 مصوبه مورد اعتراض که اعلام داشته: «با توجه به این که شهرداری بر اساس قوانین و مصوبات قبلی در هر نوبت واگذاری املاک اعم از ملکی یا حقوق تجاری هزینه ای را تحت عنوان بهای خدمات واگذاری حقوق تجاری از متعاملین اخذ می نموده، بنابراین چنانچه ملکی بدون مفاصا حساب شهرداری واگذار شده باشد، بهای خدمات موصوف بر مبنای هر نوبت واگذاری در زمان مراجعه ذی نفع به شهرداری با نرخ و فرمول زمان مراجعه محاسبه و اخذ می گردد. مغایر قانون است.

3ـ هرچند مطابق بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375  با اصلاحات بعدی، تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان های وابسته به آن با رعایت آیین نامه مالی و معاملاتی شهرداریها، از جمله وظایف شورای اسلامی شهر می باشد، اما نظر به این که تعیین نرخ خدمات منوط به انجام خدمتی از سوی شهرداری است و در خصوص واگذاری املاک و واحدهای تجاری، شهرداری خدمت مستقیمی ارائه نمی کند تا استحقاق دریافت آن را داشته باشد، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز که در خصوص صدور پاسخ استعلام واگذاری املاک و واحدهای تجاری، هزینه بهای خدمات تعیین نموده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب (شورای اسلامی شهر شیراز) می باشد.

4ـ در ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/2/17، برقراری عوارض بر درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات ممنوع اعلام شده است.

5 ـ در ماده 5 قانون تجمیع عوارض نیز تصریح شده که: «برقراری هر گونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی وکالاهای تولیدی و ... همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات، ... توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می باشد . از این رو مطابق ماده فوق، شوراهای اسلامی و سایر مراجع اجازه ندارند نسبت به مواردی که برای آنها پیش بینی اخذ مالیات شده است، اقدام به وضع عوارض نمایند.

6 ـ در ماده 52 قانون مالیاتهای مستقیم نیز (تحت عنوان مالیات بر درآمد املاک) مقرر شده است: «درآمد شخص حقیقی یا حقوقی ناشی از واگذاری حقوق خود نسبت به املاک واقع در ایران پس از کسر معافیتهای مقرر در این قانون مشمول مالیات بر درآمد املاک  می باشد .

7ـ ماده 59 قانون مذکور (اصلاحی 1380) نیز بیان می دارد: « نقل و انتقال قطعی املاک به ماخذ ارزش معاملاتی و به نرخ پنج درصد (5%) و همچنین انتقال حق واگذاری محل به ماخذ وجوه دریافتی مالک یا صاحب حق و به نرخ دو درصد (2%) در تاریخ انتقال از طرف مالکان عین یا صاحبان حق، مشمول مالیات می باشد ... . بر این اساس و به استناد مطالب فوق اخذ «مالیات با «بهای خدمات ، در یک امر واحد قابل جمع نیست. به علاوه در ماده قانونی مذکور درآمد اشخاص حقیقی و حقوقی ناشی از واگذاری حقوق خود نسبت به املاک مشمول مالیات می شود.

ج ـ بنا به مراتب و  نظر به این که در آرای متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه های شماره 318 الی 320 ـ 1395/5/5 ، 799 ـ 1391/11/2، 1906 ـ 1393/11/27 و 1910 ـ 1393/11/27 مصوبات تعدادی از شوراهای اسلامی کشور مبنی بر دریافت عوارض بر معاملات اموال غیر منقول به لحاظ مغایرت با قانون ابطال شده است، بنابراین مصوبه شماره 95/6767/ص ـ 1395/12/14 شورای اسلامی شهر شیراز تحت عنوان «هزینه بهای خدمات صدور پاسخ استعلام واگذاری املاک و واحدهای تجاری که با تغییر الفاظ و کلمات، مضمون آن مشابه مصوبات ابطال شده مذکور است، مغایر با قانون و آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بوده، از این رو ابطال مصوبه یاد شده در هیات عمومی دیوان مورد درخواست می باشد. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند.

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره 96/3585/ص ـ 1396/8/25 توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

با احترام، بازگشت به پرونده شماره 960998095800594 و کلاسه 878/96 موضوع درخواست سازمان بازرسی شهر شیراز، دفاعیات این شورا به شرح ذیل تقدیم می گردد:

1ـ در بند یک ذیل قسمت ب نامه سازمان بازرسی استناد به دادنامه شماره 318 الی 320 آن هیأت عمومی و مصوبات قبلی این شورا ابطال گردیده در حالی که ماهیت دو مصوبه قبلی و مصوبه اخیر شورای اسلامی شهر شیراز متفاوت بوده و همان طور که سازمان در سطور آخر پی نویس ذیل بند یک قسمت ب بیان نموده مصوبه اخیر شورا به شماره 95/6767/ص ـ 1395/12/14 در خصوص اخذ بهای خدمات از صدور پاسخ استعلام انواع واگذاری حق و حقوق املاک و اراضی است و شورا به جهت هزینه های پرداخت نیرو و امکانات توسط شهرداری در ارائه پاسخ استعلامهای فوق ذکر صرفاً مبلغی جزئی را به عنوان هزینه های صدور پاسخ استعلام (همانند آنچه دفاتر پیش خوان دولت و یا پلیس 110 و سایر ادارات و موسسات که خدماتی را به شهروندان ارائه می نمایند) در نظر گرفته تا در هنگام مراجعه شهروندان وتقاضای اخذ پاسخ استعلام برای مراحل مختلفی که در ارائه این گونه پاسخها طی گردیده و انجام می پذیرد مبلغی را اخذ نماید و همان طور که بارها قضات دیوان در دادنامه های مختلف بیان نموده اند، صرفاً بهای خدمات دریافت می گردد نه عوارض نقل و انتقال، سازمان بازرسی در همین پی نوشت بیان داشته اند الفاظ و عنوان مصوبه جدید شورا تغییر یافته در حالی که به این نکته توجهی ننمودند که در مصوبه قبلی شورا اخذ عوارض نقل و انتقال از ضریب bp که قیمت روز فروش آپارتمان است استفاده گردیده در حالی که ضریب در نظر گرفته شده در مصوبه اخیر به شماره 95/6767/ص عوارض با مبنای B می باشد که همان قیمت منطقه بندی به روز شده (همانند ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم) می باشد و این موضوع به دلیل هزینه خدمات مربوط به پاسخ استعلام واگذاری در مصوبه بیان و تصویب شده است.

2ـ در بند دو ذیل قسمت ب، نامه سازمان بازرسی تبصره 5 مصوبه شماره 95/6767/ص این شورا و مستند به ماده 4 قانون مدنی مورد اعتراض قرار گرفته در حالی که این شورا نیز اثر ماده 4 قانون مدنی را نسبت به آتی دانسته و آن را مورد استفاده قرار می دهد و عملکرد تبصره 5 مصوبه شورا در محدوده زمانی بعد از مصوبه یعنی از سال 1396 به بعد بوده است (زمان پس از تصویب) و نه قبل از آن و این تبصره برای مواردی آورده شده تا اگر پرداخت هزینه های مربوطه صورت گرفته (یعنی بدون مفاصا حساب واگذار گردیده باشد) شهرداری بتواند هزینه های مربوطه را اخذ نماید و این موضوع مبنی بر عطف به ماسبق شدن قانون نیست و صرفاً اگر بدون مفاصا حساب شهرداری و در زمان پس از تصویب مصوبه واگذار شده باشد می باید هزینه مربوطه اخذ گردد.

3ـ در خصوص بند 3 ذیل قسمت ب نامه سازمان بازرسی به نظر نیازی به توضیح نباشد زیرا سازمان در این بند پاسخ خود را داده است زیرا اولاً: همان طور که ذکر گردیده شورا می تواند به استناد بند 26 ماده 80 قانون تشکیلات، شوراها هزینه خدمات شهرداری را به تصویب رساند و همان طور که از متن مصوبه شورا مستفاد می گردد جهت هزینه های مربوط به صدور پاسخ استعلام انواع واگذاری (هزینه های مترتب به کارکنان، وسایل اداری، کاغذ، انواع هزینه کارشناسی و مسئولیتهای ناشی از پاسخ استعلام آن و غیره) این هزینه جزئی اخذ می شود ضمن اینکه توضیحات بند یک نیز برای این قسمت قابل استفاده و استناد می باشد.

4ـ در بند4 الی 7 نامه سازمان مستنداتی ذکر و در آخر بند 7 نتیجه گیری شده که اخذ مالیات با بهای خدمات در یک امر واحد قابل جمع نیست در حالی که در بندهای فوق این لایحه دفاعیه ذکر گردیده که مصوبه این شورا صرفاً برای هزینه خدمات صدور استعلام است و هیچ ربطی به  انواع مالیات از جمله مالیات نقل و انتقال و درآمد ماخذ محاسبه مالیات ندارد و برداشت سازمان بازرسی صحیح نمی باشد.

5 ـ در خصوص بنـد ج نامـه سازمان بازرسی نیز مجدداً بیان می گردد مصوبـه این شورا به شماره 95/6767/ص ـ 1395/12/14 صرفاً برای هزینه های خدمات صدور پاسخ استعلام می باشد و از لحاظ مبلغ و شرایط با مصوبات قبل در خصوص عوارض نقل و انتقال متفاوت بوده و همان طور که مستحضرید مالکین املاک می توانند در صورت توافق با خریدار بدون مراجعه به شهرداری نقل و انتقالات خود را انجام داده و نیاز به اخذ استعلام از شهرداری ندارند. لذا در این صورت هیچ گونه هزینه اخذ استعلام که جزئی می باشد را پرداخت نمی نمایند.

علی ایحال با عنایت به مراتب فوق و با التفات به اینکه الفاظ بار معنایی متفاوتی دارند و مصوبات به واسطه برخی تشابهات الزاماً یکسان نیستند و با توجه به غیر موجه بودن تقاضای سازمان بازرسی از محضر حضرتعالی و قضات دیوان تقاضای رد درخواست سازمان بازرسی را خواهانیم.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1397/1/28 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه در آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای نقل و انتقال املاک مسکونی، تجاری، سرقفلی و غیره در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است و با تغییر عنوان اخذ وجه برای انتقال تحت عنوان بهای خدمات صدور پاسخ استعلام واگذاری تجاری، مسکونی و سرقفلی و غیره ماهیت موضوع را عوض نمی کند، بنابراین اخذ وجه تحت عنوان بهای خدمات صدور پاسخ استعلام واگذاری در مصوبه مورد شکایت به دلایل مندرج در رأی شماره 243 ـ 1395/4/1 هیأت عمومـی دیـوان عـدالت اداری و بـه جهت اینکه در نقل و انتقال، شهرداری خدمات مستقیمی به مالکین ارائه نمی دهد تا مشمول مقررات بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی شهر شود، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات بوده و با استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی