رای شماره 1216 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

رأی شماره 1216 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری: با موضوع ابطال بند 6 ماده واحده مصوبه شماره 4372/91/3/ش ـ 1391/10/04 مصوب شورای اسلامی شهر مشهد

شماره 669/96                                                                              1397/5/3

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1216 مورخ 1397/4/19 با موضوع:

«ابطال بند 6 ماده واحده مصوبه شماره 3/91/4372/ش ـ 1391/10/4 مصوب شورای اسلامی شهر مشهد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1397/4/19    شماره دادنامه: 1216      کلاسه پرونده: 669/96

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 6 ماده واحده مصوبه شماره 3/91/4372/ش ـ 1391/10/4 مصوب شورای اسلامی شهر مشهد

گردش کار: معاون حقوقی و نظارت همگانی و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون در سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 78576 ـ 1396/4/19 اعلام کرده است که:

«حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای بهرامی

رئیس محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً به استحضار می رساند: شورای اسلامی دوره سوم شهر مشهد بر اساس لایحه شماره 21/91/138580ـ 1391/9/27 شهرداری مشهد در خصوص استفسار نسبت به پاره ای از موضوعات مربوط به منطقه ثامن شهرداری، اقدام به تصویب مصوبه ای به شماره 3/91/4372/ش ـ 1391/10/4 نموده که بر اساس بند (6) ماده واحده مصوبه مذکور مقرر گردیده است که: «... اعمال آیین نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن به عنوان کارگزار شرکت عمران و بهسازی شهری در حساب طرح در قطاعهای 3 و 4 مورد تأیید شورای اسلامی شهر مشهد می باشد. و طبق بند (6) توافقنامه مورخ 1387/12/18 منعقد شده بین شهرداری مشهد و شرکت عمران و بهسازی شهری (وابسته به وزارت مسکن و شهرسازی وقت)، مقرر گردیده است: کلیه وجوه و درآمدهای حاصل از صدور پروانه ساختمانی و سایر عوارض و حقوق حاصل در محدوده مورد توافق باید کلاً به حساب جداگانه ای که به نام شهرداری منطقه اجرای طرح افتتاح می گردد واریز شود و برداشت از حساب مذکور با امضای شهردار منطقه اجرای طرح و مسئول امور مالی منطقه انجام پذیرد. این در حالی است که به موجب ماده (8) قانون اصلاح و تسری آیین نامه معاملات شهرداری تهران مصوب سال 1355 با اصلاحات بعدی به شهرداریهای مراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت، آیین نامه معاملات شهرداری تهران مصوب 1355/1/25 با اصلاحات بعدی آن به معاملات شهرداریهای مراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت (از جمله شهرداری مشهد) تسری یافته و از آنجا که اعمال آیین نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن به عنوان کارگزار شرکت عمران و بهسازی شهری در حساب طرح در قطاعهای 3 و 4 به موجب بند (6) ماده واحده مصوبه شماره 3/91/437/ش ـ 1391/10/4 شورای اسلامی شهر مشهد بر خلاف ماده (8) قانون فوق الذکر می باشد و به علاوه شورای اسلامی شهر مشهد اختیار قانونی برای تصویب بند (6) ماده واحده مصوبه مذکور را نداشته و نمی توانسته است اعمال آیین نامه مالی معاملاتی یک شرکت طرف قرارداد را بر یک طرح عمومی اجازه دهد، لذا ابطال مصوبه صدرالذکر مورد درخواست می باشد. خواهشمند است دستور فرمایید در اجرای تبصره (2) ماده (2) قانون تشکیل این سازمان موضوع در هیأت عمومی آن دیوان مطرح و به طور فوق العاده و خارج از نوبت مورد رسیدگی قرار گیرد. ضمناً از تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند.

متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

«ماده واحده: ضمن تأکید بر اجرای طرح نوسازی و بهسازی بافت فرسوده پیرامون حرم مطهر حضرت رضا (ع) در راستای شفاف سازی و رفع برخی از ابهامات به وجود آمده در منطقه ثامن : موارد زیر مورد تأیید و تأکید قرار گرفت.

1ـ ........

2ـ ........

............

6 ـ از آنجا که هدف از ورود شرکت عمران و بهسازی شهری به بافت فرسوده پیرامون حرم مطهر حضرت رضا (ع) علاوه بر تعهد شرکت یاد شده در تأمین منابع، تسریع در روند اجرای کارها بوده است و تشکیل شرکت عمران و مسکن سازان ثامن نیز در همین راستا صورت گرفت. بنابراین با توجه به اینکه شهردار مشهد و قائم مقام تولیت آستان قدس رضوی نیز از اعضای هیأت مدیره آن شرکت می باشند و شهرداری مشهد و آستان قدس رضوی دو رکن اصلی در نوسازی و بهسازی بافت یاد شده می باشند، اعمال آیین نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن به عنوان کارگزار شرکت عمران و بهسازی شهری در حساب طرح در قطاعهای 3 و 4 مورد تأیید شورای اسلامی شهر مشهد می باشد.

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد مقدس به موجب لایحه شماره 5/96/13691/ش ـ 1396/8/13 توضیح داده است که:

«با احترام، بازگشت به دادخواست سازمان بازرسی کل کشور موضوع پرونده شماره 9609980905800525 مبنی بر درخواست ابطال مصوبه شماره 3/91/4372/ش مورخ 1391/10/04 به استحضار می رساند:

در ماده 6 مصوبه شماره 3/91/4372/ش ـ 1391/10/4شورای اسلامی شهر مشهد، اعمال آیین نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن (کارگزار سازمان....) در حساب طرح، تنها در دو قطاع 3 و 4 مورد تأیید قرار گرفته است، که این به معنی نفی و نادیده گرفتن سایر قوانین و مقررات از جمله آیین نامه مالی شهرداریها، آیین نامه معاملاتی شهرداری تهران و قانون اصلاح و تسری آیین نامه معاملاتی شهرداری تهران مصوب 1355 با اصلاحات بعدی به شهرداریهای مراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت، و همچنین قانون تنظیم برخی مقررات مالی دولت نبوده و نیست.

به طور کلی آنچه در آیین نامه های مالی صورت می گیرد،

1ـ گردشکار تشخیص حقوق مربوط به آن شخص (غالبا اشخاص حقوقی هستند).

2ـ مطالبات و چگونگی وصول با استفاده از ابزارهای انگیزشی، تشویقی، تنبیهی و قانونی؛ بنابراین پذیرش آیین نامه مالی و معاملاتی شرکت یاد شده به هنگام اجرای پروژه های مشخص شده به دلایل زیر منع قانونی ندارد.

پاسخ 1ـ الف) به موجب ماده 31 آیین نامه مالی شهرداریها:

  «تطبیق وضع هر مؤدی یا هر مورد با تعرفه عوارض درآمدها و تعیین و تشخیص بدهی مؤدی به عهده مأمورین تشخیص یا کسانی است  که از طرف شهرداری یا سازمان  های تابعه و وابسته، اختیار تشخیص به آنها داده شده است. بنابراین شهرداری مشهد می تواند اختیار تشخیص حقوق خود را به هر شخص حقیقی یا حقوقی، بدون هیج گونه محدودیتی واگذار نماید. عدم محدودیت تفویض اختیار تشخیص حقوق شهرداری به اشخاص، به صورتی است که: نه تنها الزامی به استفاده از کارکنان شهرداری مطرح نشده، بلکه محدودیتی نیز برای هیچ شخص حقیقی یا حقوقی با هر نوع ارتباط سازمانی و کاری ایجاد نشده است و تنها کفایت می کند که اشخاص تشخیص دهنده، مورد تأیید شهرداری باشند و در این مورد خاص نیز شرکت عمران و مسکن سازان ثامن به عنوان مأمور شهرداری برای تشخیص حقوق شهروندان مورد تأیید قرار گرفته است، در خصوص چگونگی اقدام مأموران تشخیص، در انتهای ماده 31 مذکور تأکید و تهدیدات لازم را مقرر کرده است. «.... مأمورین مذکور مکلفند کمال دقت بی نظری را در  تشخیص های خود به کار برند و در صورت تخلف، به وضع آنها در دادگاه اداری شهرداری رسیدگی و تنبیهات مقرر درباره آنها اتخاذ و به موقع اجرا  گذارده خواهد شد.

پاسخ 1ـ ب) شهرداری مشهد با پذیرش آیین نامه مالی و معاملاتی شرکت مذکور، به عبارتی گردش کار تشخیص را مشخص کرده است، و مأموران خود را مکلف به رعایت گردشکاری واحد و دارای ضوابط معین نموده است که یقیناً قبل از پذیرش، آیین نامه را مورد بررسی قرار داده، و صرفه و صلاح شهرداری را در نظر گرفته و از عدم مغایرت آن  با سایر قوانین موضوعه اطمینان یافته است.

نکته مهم: این که شهرداری مشهد (و هر شهرداری دیگری در موارد مشابه) در این خصوص (تعیین مأمورین تشخیص) اختیار تام داشته و نیازی به اخذ تأییدیه از شورای اسلامی شهر نداشته است و بررسی آن در این شورا صرفاً برای آگاهی نمایندگان مردم و بهرمندی از نظرات ارشادی آنها بوده است.

پاسخ 2ـ بعد دیگر موضوع این است که آیین نامه های مالی، تعیین کننده چگونگی، و به عبارتی گردش کار وصول مطالبات هستند، در این خصوص باید گفت در گذشته حقوق شهرداری باید نقدا دریافت می گردید و یا در صورت لزوم به استناد ماده 32 آیین نامه مالی شهرداریها برای تقسیط بدهی، رأی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری اخذ می شد. لیکن با عنایت به ماده 73 قانون تنظیم برخی مقررات مالی دولت که ماده 32 آیین نامه مالی شهرداریها را اصلاح نموده است: «ماده (32) آیین نامه مالی شهرداریها مصوب 1346/04/12 به شرح ذیل اصلاح می شود :

    ماده32ـ به شهرداریهای کل کشور اجازه داده می شود تا مطالبات خود را با اقساط حداکثر سی و شش ماهه مطابق دستورالعملی که به پیشنهاد  شهردار به تصویب شورای اسلامی شهر مربوطه می رسد دریافت نماید. در هر حال صدور مفاصاحساب موکول به تأدیه کلیه بدهی مؤدی خواهد بود. بنابراین پذیرش آنچه در آیین نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن وجود دارد به عنوان دستورالعمل موضوع ماده 73 مذکور، نه تنها منع قانونی ندارد، بلکه می تواند در همین راستا باشد و از آن جا که آیین نامه مذکور قبل از پیشنهاد شهردار به شورای اسلامی شهر، در شهرداری مشهد مورد بررسی و پذیرش قرار گرفته است و در مراحل تصویب این پیشنهاد در کمیسیونهای تخصصی و نهایتاً جلسه علنی شورای اسلامی شهر بررسی شده است بنابراین ماده 6 مصوبه شماره 3/91/4372/ش ـ 1391/10/4به عنوان دستورالعمل چگونگی وصول مطالبات در یک محدوده خاص (که از اهمیت ویژه برای اجرای پروژه های خاص و دارای فوریت و اولویت) می باشد.

از آنجا که اجرای قوانین از جمله: آیین نامه معاملات شهرداری تهران (که به سایر شهرداریهای مراکز استان و کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت تسری یافته است) برای همه اشخاص حقیقی و حقوقی لازم الاجرا است؛ بنابراین آیین نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن به عنوان کارگزار شرکت عمران و بهسازی شهری (شرکت عمران و بهسازی شهری وابسته به وزارت مسکن و شهرسازی) است، خصوصاً زمانی که قرار است کارگزار شهرداری مشهد شود مورد بررسی قرار گرفته و نمی تواند مغایر با سایر قوانین از جمله آیین نامه مالی شهرداریها و آیین نامه معاملاتی شهرداری تهران باشد. در غیراین صورت مراحل قانونی تصویب را طی نمی نمود و قابلیت اجرا نداشت.

مجدداً تأکید می شود: آیین نامه مذکور قبل از عقد تفاهم نامه توسط کارشناسان و مدیران شهرداری و سپس کمیسیون های تخصصی و در جلسه رسمی شورا بررسی شده است. وجه دیگری که موجب ارائه توافق نامه به شورای اسلامی شهر شده، لزوم اخذ مجوز از شورای اسلامی برای افتتاح حساب است که شرایط افتتاح و برداشت آن با اختیارات حاصل از تبصره ذیل بند 12 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 تصویب شده است.

استناد سازمان بازرسی به ماده 8 قانون اصلاح و تسری آیین نامه معاملاتی شهرداری تهران مصوب 1355 با اصلاحات بعدی به شهرداریهای مراکز استان، کلان شهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت، صرفاً مؤید لازم الاجرا بودن مفاد این آیین نامه برای شهرداری مشهد است؛ بنابراین پذیرش آیین نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن با هدف تعیین گردشکار یک شکل برای سهولت کار شهروندان و تسهیل پاسخ گویی و تسریع در اجرای پروژه ها بوده است، که با توجه به مستندات ارائه شده مغایرتی با سایر قوانین و مقررات جاری کشور نداشته است؛ در غیراین صورت، به هنگام طی مراحل قانونی تصویب و بررسی توسط کمیته انطباق مصوبات با قوانین فرمانداری مشهد مورد مخالفت قرار می گرفت و حتی در مراحل بعدی نیز امکان بررسی و ابطال آن در هیأت حل اختلاف استان به ریاست استاندار و سپس در هیأت حل اختلاف مرکزی وجود داشت و یقیناً عدم مخالفت مراجع یاد شده به معنی نداشتن مغایرت با سایر قوانین و آیین نامه های مذکور است.

با توجه به توضیحات ارائه شده به نظر می رسد ماده 6 مصوبه که مورد اعتراض قرار گرفته، در حقیقت بررسی توافقنامه ای است که قبلاً توسط شهرداری مشهد منعقد شده و صرفاً بعد مالی دارد، لذا چنانچه مخاطب این گزارش سازمان بازرسی شهرداری و شورای اسلامی شهر بودند، پیشنهادهای آن سازمان با استناد به ماده 10 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور لازم الاجرا بود و ضمن توسعه تعاملات بین دو مجموعه و تسریع در دستیابی به نتایج مورد انتظار، مانع تبعات ناشی از صدور حکم توسط هیأت عمومی شود.

موضوع دوم گزارش سازمان بازرسی، ماده 8 مصوبه شماره 3/91/4372/ش ـ 1391/10/4 و خدمت هم زمان مدیر شهرداری منطقه ثامن در شرکت عمران و مسکن سازان ثامن است. برای تبیین چگونگی تصویب آن، مرور و بیان برخی قوانین لازم است.

بررسی محدوده شمول قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل دولتی

اصل 141 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر ممنوعیت داشتن بیش از یک شغل دولتی تصریح کرده و صرفاً داشتن سمت­های آموزشی در دانشگاه ­ها و مؤسسات تحقیقاتی را از شمول آن استثنا کرده است. وجود نمونه­های متعدد از اشخاص چند شغله در سطوح عالی قوای سه­گانه، از جمله شورای نگهبان، در گذشته و حال، و طرح برخی دلایل برای این منظور حاکی از بی­­توجهی به حکم صریح اصل 141 قانون اساسی نبوده است. اما نمایندگان مجلس شورای اسلامی، با حمایت مجمع تشخیص مصلحت نظام نخست با استفسار و سپس با تصویب طرحی، مانع از ادامه حضور همزمان بعضی از اعضای شورای نگهبان و سایر مسؤلان در چند منصب مهم حکومتی شدند، اما برای شفافیت موضوع بیان برخی موارد ضروری به نظر می رسد. ضمن پوزش لاجرم در ابتدا به اختصار واژگان اصل 141 قانون اساسی را که موجب برداشت های مختلف بوده است مثل شغل، کارمند دولت، مؤسسات عمومی یا دولتی تعریف می­شود. سپس ارتباط آنها با برخی دیگر از قوانین، محتوی و برخی آرای صادره از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بیان می گردد و سرانجام شرایطی که منجر به عقد تفاهم نامه مورد اعتراض و تأیید موضوع در قالب مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد شده است بررسی می گردد.

شرح واژگان

اصل 141 قانون اساسی مقرر می­دارد: «رئیس جمهور، معاونان رئیس جمهور، وزیران و کارمندان دولت نمی­توانند بیش از یک شغل دولتی داشته باشند، و داشتن هر نوع شغل دیگر در مؤسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت یا مؤسسات عمومی است و نمایندگی مجلس شورای اسلامی و وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی و نیز ریاست و مدیریت عامل یا عضویت در هیأت مدیره انواع مختلف شرکت­های خـصوصی جز شرکت­های تعاونی ادارات و مؤسسات برای آنان ممنوع است. سمت­های آموزشی در دانشگاه­ها و مؤسسات تحقیقاتی از این حکم مستثنی است . ابهام و تفسیرپذیری کلماتی مثل شغل، کارمند، مؤسسه دولتی یا عمومی در اصل 141 ممکن است؛ لذا به تعریف اصطلاحات مذکور می­پردازیم.

1ـ تعریف شغل

مهم­ترین واژه­ای که موجب ابهام در گستره شمول اصل 141 قانون اساسی شده واژه «شغل است، که از لحاظ لغوی آن را معادل پیشه و کار تلقی کرده­اند. ماده 7 قانون استخدام کشوری (1345) شغل را چنین تعریف می­کند: «شغل عبارت از مجموع وظایف و مسئولیت­های مرتبط، مستمر و مشخص است که از طرف سازمان امور اداری و استخدامی کشور به عنوان واحد شناخته می­شود . همچنین طبق تبصره 2 ماده واحده قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل (1373) «منظور از شغل عبارت است از وظایف مستمر مربوط به پست ثابت سازمانی یا شغل و یا پستی که به طور تمام وقت انجام می شود . از لحاظ مقررات اداری شغل با اختصاص پست سازمانی شناسایی می­شود، که ماده 8 قانون استخدام کشوری در تعریف آن می­گوید: « پست ثابت سازمانی محلی است که در سازمان­ها، وزارتخانه­ها و مؤسسات دولتی به طور مستمر برای یک شغل، و ارجاع آن به یک مستخدم در نظر گرفته شده اعم از اینکه دارای متصدی یا بدون متصدی باشد .

ماده 6 قانون مدیریت خدمات کشوری (1386) به جای شغل به تعریف پست سازمانی پرداخته است که طبق آن:«پست سازمانی عبارت است از جایگاهی که در ساختار سازمانی دستگاه­ های اجرایی برای انجام وظایف و مسئولیت­ های مشخص (ثابت و موقت) پیش­بینی شده و برای تصدی یک کارمند در نظر گرفته می­شود. پست­ های ثابت صرفاً برای مشاغل حاکمیتی، که جنبه استمرار دارد، ایجاد خواهد شد . هم از این ماده و هم از ماده 94 قانون مذکور که اعلام مـی­دارد: «تصدی بیش از یک پست سازمانـی برای کلیه کارمنـدان دولت ممنوع می­باشد... و هم از قانون استخدام کشوری استنباط می­شود که در حقوق اداری و قوانین و مقررات استخدامی، شغل و پست سازمانی معنای کاملاً مرتبط به هم دارند، به گونه­ای که برای هر شغل یک پست سازمانی در نظر گرفته می­شود. از تبصره 2 قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل، سه وی‍‍ژگی استمرار، اختصاص پست سازمانی و تمام وقت بودن برای تعریف شغل به دست می­آید. اما قانون مدیریت خدمات کشوری با تقسیم پست سازمانی به ثابت و موقت، پستهای ثابت سازمانی را فقط برای امور حاکمیتی، که جنبه استمرار دارند، قابل ایجاد می­داند و پست­های موقت که از جنبه استمرار برخوردار نیستند، به امور غیرحاکمیتی (امور اجتماعی و فرهنگی و خدماتی، امور زیر بنایی و امور اقتصادی) اختصاص پیدا می­کنند.

2ـ کارمند و مؤسسه دولتی یا عمومی

عناوین کارمندان دولت و مؤسسات دولتی یا عمومی به دلیل کلیتی که دارند باید تعریف شوند تا گستره اصل 141 قانون اساسی کاملاً روشن شود. برای رعایت اختصار، از آوردن تعاریف مذکور در سایر قوانین صرف­نظر می کنیم و به تعریف مندرج در قانون مدیریت خدمات کشوری می­پردازیم. طبق ماده 7 قانون مدیریت خدمات کشوری «کارمند دستگاه اجرایی فردی است که براساس ضوابط و مقررات مربوط، به موجب حکم و یا قرارداد مقام صلاحیت دار در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می­شود . دستگاه اجرایی عنوان عامی است که در قانون مذکور برای کلیه وزارتـخانه­ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نـهادهای عمومی غـیردولتی، شرکت­های دولتی و کلیه دستگاه­هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل: شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک­ها و بیمه­های دولتی، به کار رفته است (ماده5).

وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی است که تحقق یک یا چند هدف از اهداف دولت را بر­عهده دارد و به موجب قانون ایجاد شده یا می­شود؛ و توسط وزیر اداره می­گردد (ماده 1).

مؤسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد شده یا می­ شود و با داشتن استقلال حقوقی، بخشی از وظایف و اموری را که بر عهده یکی از قوای سه­ گانه و سایر مراجع قانونی می باشد، انجام می­دهد. کلیه سازمان­هایی که در قانون اساسی نام برده شده­اند در حکم مؤسسه دولتی شناخته می­شوند (ماده 2).

همچنین، مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می­شود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تأمین می­شود و عهده ­دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد(ماده 3).

3ـ شرکت دولتی

بنگاه اقتصادی است که بـه موجب قانـون برای انـجام قسمتی از تصدی­های دولت که به موجب سیاست­های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، ابلاغی از سـوی مقام معظم رهبری جزء وظایف دولت محسوب مـی­شود. ایجاد می گردد و بیش از پنجاه درصد سرمایه و سهام این شرکت­ها متعلق به دولت می­باشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه­گذاری وزارتخانه­ها، مؤسسات دولتی و شرکت­های دولتی منفرداً یا مشترکاً ایجاد شده، مادام که بیش از پنجاه درصد سهام آنها منفرداً یا مشترکاً متعلق به واحدهای سازمانی فوق­الذکر باشد شرکت دولتی است(ماده 4).

همچنین، شرکت ­هایی که به حکم قانون یا دادگاه صالح، ملی و یا مصادره شده و شرکت دولتی شناخته شده و یا می ­شوند، شرکت دولتی تلقی می گردند(تبصره 2 ماده 4).

  استثنائات اصل ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل

ذیل اصل 141 قانون اساسی فقط دو استثناء در این مورد ذکر شده است:

1ـ عضویت در هیأت ­مدیره یا مدیریت عامل شرکت­های تعاونی ادارات و مؤسسات

2ـ سمت­های آموزشی در دانشگاه­ها و مؤسسات تحقیقاتی

لیکن استثناء دیگری در ماده 94 قانون مدیریت خدمات کشوری دیده می شود: برای موارد ضروری با تشخیص مقام مسئول مافوق تصدی پست سازمانی مدیریتی یا حساس همچنین تصدی بیش از یک پست سازمانی برای کلیه کارمندان دولت ممنوع می­باشد. در صورت سرپرستی، بدون دریافت حقوق و مزایا برای حداکثر چهار ماه مجاز می باشد.

نتیجه­:

  بـنابراین با توجه بـه قانون مدیریت خدمات کـشوری، و سایر قوانین ذکر شده:

1ـ شهرداریها، مؤسسات عمومی غیردولتی هستند، که دارای چارت و تشکیلات سازمانی، و پست های مصوب برای هر شغل می باشند؛ این مؤسسات و کارمندان آن ها در هر یک از پست های سازمانی که منصوب شده باشند، مشمول قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل می شوند.

2ـ با توجه به صراحت تبصره1 قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی «مؤسسه وابسته از نظر این قانون واحد سازمانی مشخصی است که به صورتی غیر از شرکت و ..... بنابراین شرکت عمران و مسکن سازان ثامن مشمول این قانون نخواهد بود. بنابراین هرگونه همکاری در امور مشاوره، مدیریتی، سرپرستی و حتی اجرایی در آستان قدس از مصادیق: اشتغال به شغل دولتی(موضوع اصل 141 قانون اساسی)، و هیأت مدیره شرکت دولتی یا خصوصی (تبصره 4 قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل) نیست، تا مشمول ممنوعیت شود.

3ـ تفاهم برای انجام وظیفه هم زمان مدیر منطقه ثامن به عنوان مدیر عامل شرکت عمران و مسکن سازان ثامن (و متعاقب آن تأیید موضوع توسط این شورا)، بدین معنی نیست که الزاماً این شخص می باید از کارمندان شهرداری، و دارای پست ثابت سازمانی از شهرداری باشد و این موضوع می تواند با انتخاب مدیرعامل آن شرکت (که منع قانونی ندارد) به عنوان مدیر شهرداری منطقه ثامن نیز موضوعیت یابد؛ کما اینکه چه در زمان تفاهم، چه در هنگام پذیرش و تأیید این موضوع توسط شورا و چه پس از آن تا کنون هیچ یک از مدیران منطقه مذکور از کارمندان شهرداری نبوده اند (ماده 7 قانون مدیریت خدمات کشوری«کسی که در پست سازمانی یک مؤسسه عمومی غیردولتی به خدمت پذیرفته می­شود، کارمند نامیده می­شود. ) و شخصی که هم اکنون دارای این سمت است نیز از این ویژگی برخوردار بوده و حتی از هیچ نهاد، سازمان و ..... مأمور به خدمت در شهرداری نیست؛ به عبارتی دیگر مجریان این تفاهم مراقبت های لازم برای پیشگیری از هرگونه شبهه ی عدول از قانون را داشته اند. مضافاً اینکه در برخی از مقاطع تفاهم نامه در این خصوص اجرا نمی شده است، ولی با توجه به افزایش گردشکار، نارضایتی و مشکلات شهروندان و همچنین کاهش سرعت اجرای پروژه ها طرفین ناچار به اجرای آن می شدند.

4ـ استنباط از برخی دادنامه های هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که تا حدود زیادی مشابه شرایط این موضوع است مؤید صحت رفتار در این مصوبه می باشد:

با عنایت به اینکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 668 ـ 1386/8/8 با موضوع اعلام تعارض آراء صادره از شعب اول و هشتم تجدید نظر دیوان عدالت اداری . نظر شعبه هشتم را مبنی بر«... و چون مشاغل بنیاد مستضعفان و جانبازان، مشاغل دولتی نیست و تجدیدنظرخواهان شاغلین قراردادی هستند و فاقد پست سازمانی ثابت، بنابراین اشتغال کارکنان دولت در بنیاد مشمول موضوع ممنوعیت قانونی مذکور نمی ‎ باشد ... تأیید نموده است؛ بنابراین با توجه به اینکه مدلول آن شعبه کارمند بودن منوط به استخدام و داشتن پست سازمانی است، لذا همان گونه که در بند 3 مارالذکر به استحضار رسید، مدیران منطقه ثامن در طی سالهای تفاهم نامه تاکنون از میان کارمندان شهرداری نبوده اند، و ناقض قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل نیز نبوده است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 459 ـ 1382/12/3 با موضوع ابطال تصویب ‎ نامه شماره 23708/ت24837هـ ـ 1380/5/20 هیأت وزیران اقدام بـه صدور رأی بـه شرح: «نظر به بند (ج) ماده 1 قانون استخدام کشوری و ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور در باب تعریف شرکتهای دولتی و تعیین مشخصات قانونی آن و اینکه تعیین و احصاء خصوصیات ممیزه واحدهای دولتی و تابعه یا وابسته به آنها متضمن توجه آثار حقوقی خاص به واحدهای مذکور است و در نتیجه وضع مقررات در جهت تعیین خصوصیات و ضوابط شرکتهای تابعه و وابسته دولتی اختصاص به مقنن دارد ... می نماید، لذا این شورا پیشنهادات زیر را تقدیم می نماید:

1ـ اعتراض به ماده 6 مصوبه مغایرت از بعد گردش کار مسائل مالی تلقی شده، و با توجه به توافق نامه اولیه بین شهرداری و شرکت مربوطه، به استناد بند ج ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب سال 1393/7/15 و با اعمال ماده 10 قانون مذکور (پیشنهادات آن سازمان را برای تمامی دستگاه های اجرایی از جمله شهرداری لازم الاجرا است)؛ اصلاحات لازم برابر پیشنهادات آن سازمان صورت پذیرد.

2ـ رسیدگی به اعتراض به ماده 8 نیز با استفاده از دادنامه شماره 668 ـ 1386/8/8 هیأت عمومی دیوان عدالت پس از استعلام از مجلس شورای اسلامی صورت پذیرد.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1397/4/19 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

به موجب ماده 8 قانون اصلاح و تسری آیین نامه معاملات شهرداری تهران مصوب سال1355 با اصلاحات بعدی به شهرداریهای مراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب سال 1390 مقرر شده آیین نامه معاملات شهرداری تهران مصوب 1355/1/25 با اصلاحات بعدی آن به معاملات شهرداریهای مـراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بـالای یک میلیون نفر جمعیت تسری می یـابد. نظر بـه مراتب مذکور، اعمال آیین نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازمان ثامن به عنوان کارگزار شرکت عمران و بهسازی شهری در حساب طرح قطاع 3 و 4 در بند 6 ماده واحده مصوبه شماره 3/91/4372/ش ـ 1391/10/4 شورای اسلامی شهر مشهد خلاف ماده 8 قانون یاد شده است و با استناد به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی