جایگاه پناهندگان در قوانین بین‌المللی

اصطلاح «پناهنده»، «پناهندگان» و «پناهندگی» از جمله اصطلاحاتی است که در نظام حقوق بشر بسیار متداول بوده و به کرات مورد استفاده قرار گرفته است. با وجود آن که بسیاری از اصطلاحات حقوق بشری در اسناد حقوق بشر مورد تعریف قرار نگرفته‌اند، اما اصطلاح «پناهنده» و «پناهندگان» دارای معنی و مفهوم مشخصی در اسناد مربوط است.

از آنجایی که در طول تاریخ همواره ظلم و ستمگری حکومت‌ها، استبداد، جنگ‌ها و... وجود داشته و دارد، بنابراین همواره در این میان افرادی ترجیح داده یا مجبور به ترک وطن خود و پناه بردن به دیار دیگر شده‌اند و بر این اساس پدیده و وضعیت پناهندگی به‌وجود آمده است. وضعیت نابسامان و شکننده پناهجویان، موجبات تضییع حقوق آنان را فراهم کرده و حتی حیات آنها را به‌طور جدی در معرض خطر نابودی قرار داده بود.به این ترتیب نگرانی‌های جامعه بین‌المللی نسبت به وضعیت این افراد و دغدغه‌های حقوق بشری موجب شکل‌گیری نظام حقوق پناهندگی و وضع مقررات ویژه‌ای برای آنها و پیدایش حقوق پناهندگان شده است.

به طور کلی «پناهنده» به شخصی اطلاق می‌شود که به منظور مصون ماندن از تعقیب و آزار از کشورش فرار کرده و به کشور دیگری پناه آورده باشد. اما از آنجایی که مسأله پناهندگی دارای سابقه نسبتا طولانی در نظام بین‌الملل بوده و حتی مدت‌ها پیش‌تر از شکل‌گیری نظام مدرن حقوق بشری در اوایل قرن بیستم و همگام با پیدایش جامعه ملل این مسأله مورد توجه قرار گرفته بود و معاهده‌های دو و چند جانبه‌ای در این راستا منعقد گردید، بنابراین تلاش‌هایی هم برای ارایه مفهوم و معنای اصطلاحی آن نیز صورت گرفت.
البته این تعاریف بیشتر مبتنی بر ارایه مفهومی از اصطلاح پناهنده برای تأمین اهداف معاهده‌ای حقوق بین‌الملل بوده‌اند و این شیوه در تدوین اسناد بعدی نیز مراعات شده است. یکی از مهمترین و نسبتا جامع‌ترین تعاریف مربوط به این اصطلاح در ماده یک «کنوانسیون مربوط به وضعیت پناهندگان 1951)» ارایه شده است.

به گزارش تبیان، در ماده یک کنوانسیون مزبور آمده است «از نظر کنوانسیون حاضر اصطلاح «پناهنده» به شخصی اطلاق می‌شود که 1- به موجب ترتیبات مورخ 12 می ‌1926 و 30 ژوئن 1928 یا به موجب کنوانسیون‌های مورخ 28 اکتبر 1933 و 10 فوریه 1938 یا پروتکل مورخ 14 سپتامبر 1939 یا اساسنامه سازمان بین‌المللی پناهندگان، پناهنده تلقی شده است. 2- در نتیجه حوادث قبل از اول ژانویه 1951 و به علت ترس موجه از اینکه به دلایل نژادی، مذهبی، ملیتی یا عضویت در بعضی گروه‌های اجتماعی یا داشتن عقاید سیاسی تحت تعقیب و آزار قرار گیرند، در خارج از کشور محل سکونت عادی خود به سر می‌برند و نمی‌توانند یا به علت این ترس نمی‌خواهند خود را تحت حمایت آن کشور قرار دهند یا در صورتی که فاقد تابعیت باشند و پس از چنین حوادثی در خارج از کشور محل سکونت دایمی خود به سر می‌برند و نمی‌توانند یا به علت ترس مذکور نمی‌خواهند به آن کشور باز گردند... .»

باید به این نکته توجه داشت که این تعریف در یک معاهده ارایه شده و اصطلاح «پناهنده» را می‌توان به نحو بسیار گسترده‌تر از آنچه در این معاهده آمده است، تعریف کرد. آنچنان که «کمیساریای عالی پناهندگان» که هم با پناهندگان معاهده‌ای و هم پناهندگان غیرمعاهده‌ای سر و کار دارد، تعریف گسترده‌تری ارایه کرده است تا حمایت‌های آن علاوه بر افرادی که مشمول کنوانسیون 1951 هستند، شامل افرادی که مشمول این تعریف نیستند نیز بشود و آنها را نیز در حکم پناهنده قرار دهد.

مطابق تعریف حاضر دلیل اصلی پناهندگی، ترس موجه پناهنده از تعقیب و آزار به جهات متعدد نژادی، مذهبی، ملیتی یا عقیده سیاسی یا عضویت در بعضی از گروه‌های اجتماعی عنوان شده است. اما مشکلی که سال‌های بعد از تصویب این کنوانسیون بیشتر آشکار شد، این بود که افزودن عبارت «در نتیجه حوادثی که قبل از تاریخ اول ژانویه 1951 به وقوع پیوسته» در تعریف کنوانسیون 1951 موجب شده بود تا این کنوانسیون فقط درباره اشخاصی اجرا شود که در نتیجه حوادث قبل از این تاریخ به صورت پناهنده درآمده بودند؛ بنابراین طبقات جدیدی از پناهندگان از مزایای این کنوانسیون محروم می‌ماندند تا این که بند 2 ماده یک «پروتکل مربوط به وضعیت پناهندگان 1967» با حذف این عبارت، دایره تعریف کنوانسیون را گسترده‌تر کرد و از این پس، افرادی که بعد از اول ژانویه 1951 هم به صورت پناهنده درآمده بودند نیز می‌توانستند از مزایای کنوانسیون بهره‌مند شوند.

 جایگاه پناهندگی در اسناد

پیشینه تدوین و انعقاد توافق‌نامه‌های بین‌المللی درباره پناهندگی را می‌توان از زمان تشکیل کنگره‌ها و کنفرانس‌ها و رواج انعقاد معاهدات دو و چند جانبه در پایان قرن نوزدهم دانست. به عنوان نمونه در کنفرانس‌های صلح لاهه (1899 و 1907) توافق‌های مهمی پیرامون پناهندگی مورد پذیرش دولت‌ها قرار گرفته و به دولت‌های بی‌طرف حق اعطای پناهندگی به افراد طرفین متخاصم داده شده است.

پس از این هم، بعد از تأسیس جامعه ملل (28 ژوئن 1919)، در 22 ژوئن 1921، شورای جامعه ملل نسبت به تشکیل کمیساریای عالی کمک به پناهندگان روسی اتخاذ تصمیم کرد و بعد از این هم توافق‌نامه‌های متعددی به تصویب رسید. تا اینکه اعلامیه جهانی حقوق بشر (1948) در بند یک ماده 14 مسأله پناهندگی را به عنوان حقی بشری به رسمیت شناخت و مقرر کرد «هر کس حق دارد در برابر تعقیب، پناهگاهی جست‌وجو کرده و در کشور‌های دیگر پناه اختیار کند... .» البته این حق در اسناد بعدی نظام بین‌المللی حقوق بشری از قلم افتاده و مورد توجه قرار نگرفته است، ولی در اسناد مصوب در نظام منطقه‌ای حقوق بشر نظیر ماده 18 منشور اروپایی حقوق و آزادی‌های اساسی (2000)، «حق پناهندگی» و لزوم تضمین آن در راستای قواعد مقرر در کنوانسیون ژنو 1951 و پروتکل 1967 مورد تأیید قرار داده شده است. همچنین حق مزبور در ماده 12 اعلامیه قاهره درباره حقوق بشر در اسلام (1990) نیز مورد تصریح قرار گرفته و مقرر شده است: «هر انسانی بر طبق شریعت حق انتقال و انتخاب مکان برای اقامت در داخل یا خارج کشورش را دارد و در صورت تحت ظلم قرار گرفتن، می‌تواند به کشور دیگری پناهنده شود و بر آن کشور پناهنده واجب است که با او مدارا کند تا این که پناهگاهی برایش فراهم شود... .»

اما از جمله مهمترین تلاش‌هایی که جهت حمایت از حقوق پناهندگان در سطح بین‌المللی صورت پذیرفته است، می‌توان به تصویب «کنوانسیون مربوط به وضعیت پناهندگان 1951» (به اختصار کنوانسیون 1951 ژنو) و «پروتکل مربوط به وضعیت پناهندگان 1967» اشاره کرد که این دو معاهده الزام‌آور به طور خاص به مسأله پناهندگی و حقوق پناهندگان پرداخته‌اند.

 حقوق و تکلیف پناهندگان

اولین و مهمترین حق پناهنده این است که دولت‌های متعاهد، مقررات کنوانسیون را بدون هرگونه تبعیضی از نظر نژاد یا مذهب یا سرزمین درباره وی اجرا کنند. (مراعات اصل عدم تبعیض. ماده یک کنوانسیون مربوط به وضعیت پناهندگان 1951) آزادی پناهنده در امور دینی باید مشابه اتباع آن کشور محترم شمرده شود (ماده 4) و احوال شخصیه وی تابع قوانین محل اقامتش بوده و چنانچه فاقد محل اقامت باشد، تابع محل سکونتش است (بند یک ماده 12) همچنین باید حقوقی که پیش‌تر کسب کرده و مربوط به احوال شخصیه اوست، به ویژه در ارتباط با ازدواج محترم شمرده شود (بند 2 ماده 12 کنوانسیون مربوط به وضعیت پناهندگان 1951)

لزوم رفتار مساعد و متعارف در خصوص تحصیل اموال منقول و غیرمنقول توسط پناهنده (ماده 13)، حمایتی برابر با اتباع خود از مالکیت معنوی و صنعتی پناهنده (ماده 14)، انجام مساعدترین رفتار در خصوص عضویت پناهنده در جمعیت‌های غیرسیاسی و غیرانتفاعی و سندیکا‌های حرفه‌ای (ماده 15)، شناسایی حق مراجعه پناهندگان به دادگاه‌ها و بهره‌مندی آنها از معاضدت قضایی و... (ماده 16)، انجام مطلوب‌ترین رفتار با پناهندگان در خصوص حق اشتغال و دریافت دستمزد (ماده 17) و رفتار مساعد با آنها درباره اشتغال آنها به مشاغل آزاد (ماده 18) و حرفه‌های آزاد علمی (ماده 19) نیز از جمله مهمترین حقوق پناهندگان و تعهدات دولت‌ها محسوب می‌شود.

در خصوص رفاه و آسایش پناهندگان نیز آنها باید از سیستم جیره‌بندی (ماده 20)، مسکن (ماده 21)، آموزش‌های عمومی (ماده 22)، امور خیریه (ماده 23) و... متناسب با وضعیت اتباع دولت‌های متعاهد بهره‌مند شوند.

علاوه بر موارد مذکور، پناهندگان از مزایای مربوط به قوانین کار و بیمه اجتماعی (ماده 24)، مساعدت‌های اداری (ماده 25)، آزادی‌های رفت و آمد (ماده 26)، اوراق هویتی (ماده 27)، اسناد مسافرتی (ماده 28)، انتقال دارایی (ماده 30)، منع اخراج یا بازگرداندن (ماده 33)، کسب تابعیت (ماده 34) و... نیز مطابق مقررات کنوانسیون بهره‌مند خواهند شد.

در مقابل این حقوق و مزایا، پناهندگان وظایفی نیز در برابر دولتی که به آن پناهنده شده‌اند، دارند. وظیفه اصلی و کلی که هر پناهنده دارد، این است که خود را با مقررات کشوری که به آن پناه آورده تطبیق دهد و قوانین و مقررات آن کشور را مراعات کند. (ماده 2) از این جهت پناهندگان نیز نظیر سایر اتباع دولت‌های متعاهد ملزم به پرداخت مالیات و عوارض (ماده 29)، مراعات مقررات عمومی مربوط به خارجیان در ارتباط با آزادی عبور و مرور (ماده 26)، رعایت نظم عمومی و امنیت ملی (ماده 32) و مراعات سایر محدودیت‌هایی هستند که به موجب قانون داخلی آن دولت‌ها بر آزادی‌ها و اعمال حقوق وضع شده است.

 پناهندگی در ایران

دولت ایران «کنوانسیون مربوط به وضعیت پناهندگان 1951» و «پروتکل مربوط به وضعیت پناهندگان 1967» را طی ماده‌واحده‌ای پس از تصویب مجلس سنا در تاریخ 25 خرداد 1355 به تصویب مجلس شورای ملی رساند. بر این اساس، دولت ایران مشابه سایر اعضای اسناد مزبور ملزم به مراعات مقررات آن نسبت به پناهندگان است. علاوه بر این هیأت وزیران در مورخ 25 آذر سال 1342 مصوبه‌ای را بنابر پیشنهاد وزیر کشور وقت ایران راجع به پناهندگان در ایران به تصویب رساند که در آن ضمن پذیرش مقررات اداری خاصی برای پناهندگان، برخی از حقوق شخصی، شغلی و خدماتی برای آنها مقرر شده است. علاوه بر این قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل 155 مقرر کرده است «دولت جمهوری اسلامی ایران می‌تواند به کسانی که پناهندگی سیاسی بخواهند، پناه دهد، مگر اینکه بر طبق قوانین ایران خائن و تبهکار شناخته شود.» جهت اجرای اصل مزبور بند 5 قانون وظایف و اختیارات وزارت امور خارجه مصوب سال 1364 نیز تدوین و اجرای آیین‌نامه‌های مربوط به تابعیت و پناهندگی سیاسی را با همکاری وزارت کشور و سایر دستگاه‌ها بر عهده وزارت امور خارجه گذاشته و این مرجع نیز آیین‌نامه اجرایی صدور سند مسافرتی را در سال 1366 به تصویب رساند.