رای شماره 156 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

رأی شماره ١56 ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال مصوبھ مورخ ١٣٧٩/6/6 نودو دومین جلسھ شورای اسلامی شھر اھواز ابلاغی به شماره ١٨٩٨ ـ ١٣٧٩/٧/6

٢5/٢/١٣٩٨ ٩٧٠١٨٩٩شماره

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠5٨١٠١56 مورخ ١٣٩٨/٢/١٠ با موضوع: «ابطال

مصوبه مورخ ١٣٧٩/6/6 نودو دومین جلسه شورای اسلامی شھر اھواز ابلاغی به شماره ١٨٩٨ ـ ١٣٧٩/٧/6 «جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٠ / ٢ / ١٣٩٨ شماره دادنامه: ١56 شماره پرونده: ٩٧ / ١٨٩٩

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه مورخ 6 / 6 / ١٣٧٩ نود و دومین جلسه شورای اسلامی شھر اھواز ابلاغی به شماره ١٣٧٩ / ٧ / 6 ـ ١٨٩٨

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت ھمگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ١٠6٨٢٠ ـ ١6/ 5 / ١٣٩٧ اعلام کرده است که:

«حضرت حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای بھرامی

 رئیس محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً به استحضار می رساند: حسب بررسی در خصوص ساختمانھایی که در شھرستان اھواز خلاف کاربری مصوب آنھا مورد استفاده قرار می گیرند، ملاحظه شده است:

١ـ شھرداری اھواز در سال ١٣٧٩ در خصوص ادامه روند این قبیل ساختمانھا و چگونگی برخورد شھرداری با مالکین و یا مستاجرین مکانھای مزبور، مراتب را با ارائه پیشنھادھایی طی لایحه شماره ٩5٣٠ / ١ـ ١ / ٣ / ١٣٧٩ به شورای اسلامی دوره اول شھر اھواز
ارسال و در متن آن لایحه آورده است: « در سطح شھر ساختمانھا و مستحدثاتی وجود دارد که نوع استفاده و بھره برداری از آنھا با کاربری مصوب طرحھای توسعه شھری و یا مجوز صادره مغایرت دارد. بر اساس مقررات روال و سابقه امر این موارد به کمیسیون ماده ١٠٠ قانون شھرداری ارجاع گردد. مغایرت کاربری مصوب و مشخصات مندرج در پروانه با نوع استفاده از ساختمان و تاسیسات مشمول تبصره ١ ماده ١٠٠ است و رأی کمیسیون بر اساس قانون، قلع تمام یا قسمتی از بنا و یا تعطیل محل می باشد از آنجا که بعضاً استفاده خلاف کاربری به صورت موقت می باشد و این موضوع باعث شده و خواھد شد تا قلع و یا تعطیلی بنا عملی و مصلحت نباشد از این رو جھت تامین منابع و حق و حقوق شھرداری پیشنھاد می شود، بابت استفاده موقت بر مبنای رابطه و فرمول و ھمچنین توضیحات شرایطی که طی تبصره ھا در ادامه خواھد آمد، بھای خدمات به ھمین عنوان اخذ شود.

 K × P × C = × بھای خدمات سالانه استفاده موقت غیر کاربری اعیان

 K × P × C = × بھای خدمات سالانه استفاده موقت غیر کاربری عرصه و فضای باز و غیر مسقف که موردستفاده قرار می گیرد.

S = مساحت ھر واحد به مترمربع، در ساختمانھای چند طبقه، مساحت کل طبقات یک واحد در رابطه فوق به صورت ھمکف منظور و سپس ضریب طبقات برای محاسبه مبلغ نھایی اعمال خواھد شد.

C = ضریب مربوط به نوع استفاده است. تشخیص گروه بندی نوع استفاده اعم از تجاری، اداری و صنعتی بر اساس تعاریف تعرفه عوارض پذیره موضوع بخشنامه ٣٢ / ٣ / ١ / ١٠٨٧ ـ ١ / ٩ / ١٣6٩ وزارت کشور خواھد بود. مگر مواردی که در این لایحه به صورت مشخص احصاء شده باشد و به شرح زیر می باشند.

نوع استفاده تجاری ـ مھمانسرا ٣=C

نوع استفاده اداری ـ دفتری ٢ =C

نوع استفاده صنعتی ـ انبار ١/5=C

4ـ علی رغم موقت بودن استفاده سطوح غیرمجاز ملاحظه شده، آن مصوبه کماکان در حال اجرا بوده و در واقع استفاده موقت مالکین از محل ھای مزبور به حالت دائم تبدیل شده است و متقاضیان جدید نیز با حمایت شھرداری و به استناد آن مصوبه اقدام به اخذ مجوز
و دائر نمودن فعالیت کسب و کار در محل ھای غیرکاربری تجاری می نمایند. مضافاً شھرداری با تمسک به مصوبه یاد شده، در برخی موارد برای املاک با کاربریھای مختلط که امکان صدور پروانه ساختمان تجاری برابر ضوابط و مقررات شھرسازی برای مالکین وجود دارد، نیز اجازه فعالیت تحت عنوان سطوح موقت می دھد و از این طریق به جای صدور پروانه دائم، اقدام به اخذ عوارض سالیانه سطوح غیر مجاز می نماید.

بنا به مراتب و از آنجا که بر اساس تبصره ذیل بند ٢4 از ماده 55 قانون شھرداریھا در شھرھایی که نقشه جامع آن شھر تھیه شده، شھرداری مکلف است طبق ضوابط نقشه مذکور در پروانه ھای ساختمانی نوع استفاده از ساختمان را قید کند. در صورتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیر تجاری محل کسب یا پیشه و یا تجارت دائر شود، شھرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره ١ ماده ١٠٠ این قانون مطرح می نماید و آن کمیسیون در صورت احراز تخلف مالک یا مستأجر با تعیین مھلت مناسب که نباید از دو ماه تجاوز نماید در مورد تعطیل محل کسب یا پیشه و یا تجارت ظرف مدت یک ماه اتخاذ تصمیم می کند. مسلماً با تصویب استفاده موقت از ساختمانھایی که خلاف کاربری مصوب استفاده می شوند، اجرای این حکم قانون مسکوت گذاشته می شود. از سوی دیگر ھر ملک باید در کاربری که در طرح تفصیلی معین شده مورد بھره برداری قرار گیرد. مضافاً ھرگونه تغییر کاربری در املاک در صل احیت کمیسیون ماده5 قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری می باشد. مضافاً استفاده موقت از املاک در غیر کاربری آنھا، موجب تثبیت امر غیر قانونی می شود. از این مصوبه نود و دومین جلسه مورخ ٢6 / 6 / ١٣٧٩ دوره اول شورای اسلامی شھر اھواز (شماره ١٨٩٨ ـ ش ـ 6/ / ١٣٧٩ (برخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی بوده که در اجرای تبصره ٢ بند «د» ماده ٢ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب ١٣٩٣ ابطال آن، مورد درخواست می باشد. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند.»

متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«مصوبه نود و دومین جلسه شورای اسلامی شھر اھواز

١٣٧٩ / ٣ / ١ ـ١ / ٩5٣٠ شماره لایحه

موضوع: بھاء خدمات سالانه موقت در غیر کاربریھا

در جلسه مورخ ٢6 / 6 / ١٣٧٩ مطرح و با 6 رای موافق و ٢ رای مخالف به شرح ذیل به تصویب رسید.

متن مصوبه:

پیشنھاد می شود لایحه شھرداری در خصوص بھای خدمات استفاده از کاربری غیرمجاز موضوع ادارات، سازمانھا، مؤسسات و شرکتھای وابسته به دولت و سایر اشخاص حقوقی به ھمان نحو تایید ولی در خصوص اشخاص عادی به 5٠ %تقلیل یابد، آن ھم برای مدت یکسال، اجرای آن برای مدت یکسال از زمان ارسال مصوبه بردار ارجمند جناب آقای ممبینی

ریاست محترم شورای اسلامی شھر اھواز

با سلام

احتراماً به استحضار می رساند در سطح شھر ساختمانھا و مستحدثاتی وجود دارد که نوع استفاده و بھره برداری از آنھا با کاربری مصوب طرحھای توسعه شھری و یا مجوز صادره مغایرت دارد.

بر اساس مقررات و روال و سابقه امر این موارد باید به کمیسیون ماده صد قانون شھرداری ارجاع گردد. مغایرت کاربری مصوب و مشخصات مندرج در پروانه با نوع استفاده از ساختمان و تأسیسات، مشمول تبصره یک ماده صد است و رأی کمیسیون بر اساس قانون قلع تمام یا قسمتی از بنا و یا تعطیل محل می باشد.

از آنجایی که بعضاً استفاده خلاف کاربری به صورت موقت می باشد و این موضوع باعث شده و خواھد شد تا قلع و یا تعطیلی بنا عملی و مصلحت نباشد از این رو جھت تأمین منافع و حق و حقوق شھرداری پیشنھاد می شود بابت استفاده موقت بر مبنای رابطه و فرمول و ھمچنین توضیحات و شرایطی که طی تبصره ھا در ادامه خواھد آمد، بھای خدمات به ھمین عنوان اخذ شود.

 K × P × C = × بھای خدمات سالانه استفاده موقت غیر کاربری اعیان

 K × P × C = × بھای خدمات سالانه استفاده موقت غیر کاربری عرصه و فضای باز و غیر مسقف که مورد استفاده قرار می گیرد.

S = مساحت ھر واحد به مترمربع، در ساختمانھای چند طبقه، مساحت کل طبقات یک واحد در رابطه فوق به صورت ھمکف منظور و سپس ضریب طبقات برای محاسبه مبلغ نھایی اعمال خواھد شد.

C = ضریب مربوط به نوع استفاده است. تشخیص گروه بندی نوع استفاده اعم از تجاری، اداری و صنعتی بر اساس تعاریف تعرفه عوارض پذیره موضوع بخشنامه ٣٢ / ٣ / ١ / ١٠٨٧ ـ ١ / ٩ / ١٣6٩ وزارت کشور خواھد بود. مگر مواری که در این لایحه به صورت مشخص احصاء شده باشد و به شرح زیر می باشد.

نوع استفاده تجاری ـ مھمانسرا ٣=C

نوع استفاده اداری ـ دفتری ٢ =C

نوع استفاده صنعتی ـ انبار 5 / ١=C

P = قیمت منطقه ای موضوع ماده 64 قانون مالیاتھای مستقیم

K = ضریب طبقات به شرح زیر

طبقه ھمکف ١=K

طبقه زیر زمین ٨ / ٠=K

K= ٠ / ٧ اول طبقه

طبقه دوم و بالاتر 6 / ٠= K

K = ٠ / ٢ بالکن

تبصره١ـ حداقل مساحت 5٠ مترمربع و حداقل و حداکثر قیمت منطقه ای به ترتیب ٠٠٠ / ١٠ ریال و ٠٠٠ / 5٠ ریال منظور شود.

تبصره٢ـ این لایحه مشمول املاکی می شود که وفق مقررات قابل طرح و ارائه به کمیسیون ماده صد قانون شھرداری است.

تبصره٣ـ پرداخت بھای خدمات موضوع این لایحه موجب تغییر کاربری ملک در طرحھای توسعه شھری نمی گردد، بلکه بابت استفاده موقت است.

تبصره4ـ چنانچه در آینده، به ھر دلیل با وضع ھر مقرراتی، امکان تغییر کاربری فراھم شود. اعم از اینکه انجام این امر مستلزم پرداخت وجھی باشد یا خیر، ھیچگونه ارتباطی با بھای خدمات موضوع این لایحه که پیش از آن پرداخت شده، نخواھد داشت.

تبصره5 ـ این لایحه علاوه بر املاک مشمول تبصره یک ماده صد قانون شھرداری، در صورت درخواست و تمایل مالک، مشمول دیگر املاکی که متفاوت با مفاد پایان کار و یا سوابق مورد استفاده قرار می گیرد نیز می شود.

تبصره6 ـ املاک و مستحدثاتی که ایجاد مشکلات و مزاحمتھای اساسی و غیر قابل تحمل دارند، مشمول این لایحه نمی شود و اعمال تبصره یک ماده صد ضروری است.

تبصره٧ـ این لایحه مشمول املاکی که بر خلاف کاربری مصوب و یا بر خلاف مجوز و پایان کار مورد استفاده قرار می گیرد ماند استفاده میھمانسرا در ساختمانھای با پایان کار مسکونی نیز می شود.

تبصره٨ ـ تشخیص شمول تبصره یک ماده صد بر املاک موضوعه می تواند بدون ارجاع به کمیسیون ماده صد و براساس درخواست و توافق شھرداری و مالک عین یا منفعت ملک انجام گردد.

تبصره٩ ـ به فضای سبز و محوطه که استفاده انتفاعی ندارد، سھامی خدمات تعلق نمی گیرد.

تبصره١٠ـ بھای خدمات موضوع این لایحه مشمول ساختمانھایی که قبل از تصویب این لایحه دارای سابقه در شھرداری است نیز می شود و بابت مدت زمانی که قبلاً بھره برداری شده بھای خدمات اخذ خواھد شد.

خواھشمند است این لایحه به استناد بند ٢6 ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراھای کشور و انتخاب شھرداران مصوب ١٣٧5 ،مورد بررسی و در صورت تصویب، امر به ابلاغ فرمایند. ـ شھردار اھواز »

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی اھواز به موجب لایحه شماره ١5٣٧ / ٩٧ / ٢٠٠٠ ـ ٣ / ٨ / ١٣٩٧ توضیح داده است که:

«ریاست محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

 احتراماً در خصوص شکایت سازمان بازرسی کل کشور، به شماره پرونده ٩٧٠٩٩٨٠٩٠5٨٠١٢64) کلاسه پرونده ٩٧٠١٨٩٩ (مبنی بر درخواست ابطال مصوبه نود و دومین جلسه مورخ ٢6 / 6 / ١٣٧٩ دوره اول شورای اسلامی شھر اھواز، موضوع تعیین بھای خدمات سالانه موقت در غیرکاربریھا، نکات ذیل حائز اھمیت است که جھت مزید استحضار به شرح آتی اعلام می گردد: مقدمتاً معروض می دارد که شاکی طی شکایت تقدیمی خود، مصوبه فوق الذکر را برخلاف حدود و اختیارات قانونی شورا و مغایر قانون تلقی نموده و شورای اسلامی شھر را صالح به تصویب بھای خدمات مذکور ندانسته و وضع و مطالبه وجوھی در این خصوص را غیرقانونی و برخلاف مقررات و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای شھر دانسته و از آن مرجع تقاضای ابطال مصوبه مذکور را نموده است که بنا به جھات زیرادعای مطروحه وارد نمی باشد:

الف) ایراد شکلی:

١ـ مطابق اصل ١٧٣ قانون اساسی، دیوان عدالت اداری مرجع رسیدگی به رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدھا یا آیین نامه ھای دولتی و احقاق حقوق آنھا است، لذا طرح شکایت سازمانھای دولتی علیه یکدیگر و شھرداری و یا
شوراھای اسلامی شھر از طریق این مرجع و رسیدگی به آن، برخلاف مفاد اصل مذکور و فاقد وجاھت قانونی است.

٢ـ مطابق ماده ٢ قانون سازمان بازرسی کشور، این سازمان خود مرجع صالح رسیدگی به تخلفات و شکایات است لذا طرح دعوای آن مرجع در دیوان عدالت اداری به طرفیت این شورا فاقد وجاھت قانونی است.

٣ـ مطابق ماده ١٧ قانون دیوان عدالت اداری، آن مرجع به شکایتی رسیدگی می کند که شخص ذی نفع، رسیدگی به آن را برابر قانون درخواست کرده باشد. با توجه به اینکه سازمان بازرسی در موضوع شکایت ذی نفع یا متضرر از اجرای مصوبه این شورا نیست لذا طرح شکایت آن سازمان فاقد محمل قانونی است، مستنداً به ماده ١٧ و بند «ب» ماده 5٣ قانون دیوان عدالت اداری، صدور قرار رد دعوای مطروحه (به لحاظ عدم وجود سمت طرف دعوی و ذی نفع نبودنش) مورد تقاضاست.

4ـ قانونگذار در مواد ٨5 و ٩٠ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور مصوب ١ / ٣ / ١٣٧5 و اصلاحات بعدی آن مصوب ١٣٩6 مرجع صالح و ترتیب رسیدگی به اعترضات و شکایات از تصمیمات شوراھای اسلامی شھر را (وزیر کشور و ھیأت تطبیق مصوبات) تعیین کرده است و در این قانون که نسبت به سایر قوانین از جمله قانون دیوان عدالت اداری، موخرالتصویب است برای سایر مراجع اختیار رسیدگی تعیین نشده است.

ب) دفاع ماھوی:

١ـ به نظر این شورا شکایت شاکی موجه و مقبول نمی باشد زیرا ھمان طور که مستحضرید اخذ عوارض و بھای خدمات ارائه شده توسط شھرداری و سازمانھای تابعه آن یکی از انواع درآمدھای محلی شھرداریھا محسوب می شود و به موجب ماده ٨5 و بند ١6 و ٢6 ماده ٨٠ قانون شوراھای اسلامی کشور و ماده ١ و ٢ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراھای اسلامی شھر، مصوب ھیأت وزیران و ماده ١٧4 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و ھمچنین تبصره ١ ماده 5٠» قانون مالیات بر ارزش افزوده»، شورای اسلامی شھر می تواند نسبت به وضع عوارض و بھای خدمات، به منظور تامین بخشی از ھزینه ھای خدماتی و عمرانی مورد نیاز شھر اقدام نماید.

٢ـ شورای اسلامی شھر اھواز بر مبنای قوانین و مقررات فوق الذکر، مبادرت به تصویب مصوبه مورد نظر کرده است. لذا با توجه به مستندات قانونی یاد شده که قانونگذار صراحتاً به شوراھای اسلامی شھر اجازه وضع و وصول عوارض محلی و بھای خدمات را داده
است اقدام شورا بر اساس اختیارات قانونی و وفق مقرات مربوطه انجام شده است. ضمناً مصوبه مذکور پس از تصویب و عدم ایراد قانونی توسط فرمانداری، به شھرداری ابلاغ گردیده و کلیه مراحل قانونی تصویب به درستی طی شده است و ایرادی از این حیث بر مصوبه مذکور وارد نمی باشد.

٣ـ به رغم ادعای طرف دعوی، مصوبه مورد نظر دلالتی بر تغییر کاربری ملک ندارد و کاربری مصوب املاک کماکان به قوت خود باقی خواھد ماند و با توجه به عدم تغییر کاربری ملک و صادر نشدن مجوزی در این خصوص بدیھی است که عوارضی نیز در این زمینه بابت تغیرکاربری توسط شھرداری وصول نمی شود. بلکه با توجه به تمایل برخی شھروندان به استفاده موقت بخشی از ملکشان در غیر کاربری جھت رفع مشکل بیکاری خود و اعضاء خانواده، شھرداری لایحه پیشنھادی مشعر بر اخذ بھای خدمات استفاده موقت در غیر کاربری را به شورای اسلامی شھر اھواز ارائه نمود و این شورا نیز جھت کاھش معضل بیکاری در کلانشھر اھواز و متناسب با نیاز محلات به دریافت بھای خدمات مربوطه با آن موافقت کرده است.

4ـ مصوبه شورا بر استفاده موقت از ملک در غیر کاربری دلالت دارد و بدیھی است به محض اعلام شھرداری متقاضی ملزم به رعایت اخطاریه شھرداری در خصوص لزوم بھره برداری از ملک در کاربری مصوب خواھد بود.

علیھذا با توجه به شرح فوق شکایت شاکی موجه نبوده و مصوبه مذکور نیز با رعایت جمیع موازین قانونی برابر مستندات یاد شده در حدود صلاحیت و اختیارات قانونی تصویب شده است و عاری از ایراد است و عدم ایراد و اعتراض فرمانداری و وزارت کشور نسبت به مصوبه مذکور گویای صحت عملکرد شورای شھر اھواز بوده لذا با توجه به جمیع جھات یاد شده ادعای شاکی وارد نبوده رد دعوای مطروحه مورد تقاضاست.»

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٠ / ٢ / ١٣٩٨ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

با توجه به اینکه دایر کردن تجاری و غیره در مناطق مسکونی طبق تبصره بند ٢4 ماده 55 قانون شھرداریھا غیر مجاز اعلام و قابل طرح در کمیسیون مندرج در ماده ١٠٠ قانون یاد شده می باشد و نظر به اینکه در ماده ١٠٠ و تبصره ھای آن موضوع تخلفات ساختمانی تعیین تکلیف شده و عوارض یا بھاء خدمات در قوانین مذکور پیش بینی نشده است و ھمچنین در موارد مشابه، ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری مصوبات شورای اسلامی شھرھا از جمله رأی شماره 4٩٠ ـ 4٨٩ مورخ ٢4 / 5 / ١٣٩6 را مغایر قانون تشخیص و ابطال کرده، بنابراین مصوبه مورد شکایت مغایر قانون به شرح فوق الذکر است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

 رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی