عوارض تغییر کاربری با قانون مغایرت دارد

 احمدرضا اسعدی‌نژاد: تغییر کاربری اراضی مسکونی به تجاری یکی از موضوع‌های محل بحث در سال‌های اخیر بوده است. این تغییر کاربری‌ها به عقیده برخی به مقاصد انتفاعی برای شهرداری‌ها تبدیل ‌شده است.

برای بررسی جایگاه قانونی عوارض تغییر کاربری، همچنین برخی موضوعات مرتبط با فعالیت شهرداری‌های از قبیل فروش تراکم و جایگاه حقوقی پارکبان‌ها با دکتر مهدی هداوند، مدرس دانشگاه و متخصص حقوق اداری گفت‌وگو کرده ایم که در ادامه می‌خوانید.

شهرداری حق تغییر کاربری زمین‌ها برای مثال از مسکونی به تجاری را دارد؟

دو موضوعی که در مورد شهرداری‌ها بسیار محل بحث است یکی تغییر کاربری و دیگری فروش تراکم است. هردوی اینها هم در پایتخت و هم در شهرهای بزرگ مشکلات و بحث‌های حقوقی مختلفی ایجاد کرده است. در خصوص تغییر کاربری زمین‌ها قانونگذار کمیسیون ماده 5 شهرداری را پیش‌بینی کرده و صلاحیت‌هایی را در مورد تغییر کاربری درنظر گرفته است؛ آنها پس از اینکه طرح هادی شهر یا طرح جامع شهر توسط مراجع قانونی پیش‌بینی شد، می‌توانند حسب مورد با اجرای برخی جابجایی‌ها، تغییر کاربری‌هایی صورت دهند و با توجه به مقتضیات محل، خدمات عمومی را تامین کنند. در اغلب سال‌های گذشته این تغییر کاربری در بیشتر شهرها به ابزاری برای کسب درآمد برای شهرداری‌ها تحت عنوان‌های مختلف تبدیل‌شده است. یکی از این عنوان‌ها عوارض تغییر کاربری است؛ برای نمونه فرض کنید کسی دارای منزل مسکونی است و می خواهد آن را به مکان تجاری یا اداری تبدیل کند؛ شهرداری عوارض تغییر کاربری از وی دریافت می‌‌‌‌کند و این یکی از منابع مهم درآمد شهرداری‌ها محسوب می‌شود.در شهرداری‌ها به طور معمول عوارض را به دو دسته تقسیم می‌کنند:‌ عوارض مستمر و عوارض اتفاقی یا موردی وعوارض تغییر کاربری را در دسته دوم قرار می‌دهند.

این تغییر کاربری‌ها چه اثری بر روی وضعیت شهرنشینی گذاشته است؟

اثری که بر روی وضعیت شهرنشینی گذاشته این است که اکنون در اغلب مناطق مسکونی شاهد اماکن تجاری هستیم و عملا آن محیط مناسب برای سکونت و زندگی متعارف در محیط مسکونی به مرور در اغلب شهرها از بین رفته است. اکنون بسیاری از محدوده‌‌هایی که همواره به طور سنتی در تهران و سایر شهرها محیط‌های مسکونی بسیار دنج محسوب می‌شد و مردم در این مکان‌ها به آسانی زندگی می‌کردند، به دلیل تغییر کاربری‌های بی‌رویه عملا محیط مناسبی برای زندگی نیست؛ چون طبقه‌های این ساختمان‌ها به واحدهای تجاری تبدیل شده‌اند.

به نظر می‌رسد دریافت مبلغی تحت عنوان عوارض تغییر کاربری، با قانون مغایرت داشته باشد. دیوان عدالت اداری در یکی از آرای خود مصوبه شورای شهر مبنی بر عوارض تغییر کاربری را ابطال کرده است که این ابطال دلایل متعددی دارد: اول اینکه در قانون عوارض به دو دسته ملی و محلی تقسیم می شود. عوارض ملی و مبلغ آن را قانونگذارپیش از این در قانون تجمیع عوارض و به تازگی در قانون مالیات بر ارزش افزوده پیش‌بینی کرده است. منتهی عوارض محلی را به شوراهای شهر واگذار کرده‌است و در شهرها فقط این شوراها اجازه دارند این نوع عوارض را اخذ کنند.محلی بودن یعنی باید متناسب با موقعیت‌های خاص محل باشد و خصلت خاص محل را داشته باشد؛ این در حالی است که بیشتر عوارضی که در سال‌های اخیر شوراها تصویب کرده‌اند، جنبه پولی دارد، مثل عوارض کسب و پیشه؛ این عوارض نسبتی با محل خاص ندارد. نکته دیگر اینکه در آرای متعدد، دیوان عدالت اداری اعلام کرده است عوارض باید در برابر ارایه خدمت باشد. البته دلایل دیگری هم وجود دارد و آن تشریفات عوارض است. دیوان عدالت اداری هم این نوع دریافت‌ها از مردم را غیرقانونی اعلام و ابطال کرده است.

شهرداری به موجب کمیسیون ماده 5 شهرداری این فعالیت ها را انجام می‌‌کند؛ این کمیسیون برای چه کاری پیش‌بینی شده است؟

کمیسیون ماده 5 در قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری استان تهران پیش‌بینی شده است. همچنین در قانون شهرداری کمیسیون ماده 100، کمیسیون ماده 99، کمیسیون ماده 55 و کمیسیون‌هایی مثل این وجود دارد که به اختلاف‌ها رسیدگی می‌کنند؛ منتهی در خصوص تغییر کاربری در محدوده شهرها قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری حاکم است و در این قانون یک کمیسیون پیش‌بینی شده است که اجازه تغییر کاربری را دارد.

رای دیوان عدالت اداری این کمیسیون را ابطال کرده است؟

کمیسیون را ابطال نکرده بلکه دریافت عوارض تغییر کاربری را در خصوص مصوبه یکی از شهرها ابطال کرده است. مصوباتی که در شوراهای شهر مورد تصویب قرار می‌گیرد، فقط مربوط به همان شهر می‌شود؛ بنابراین اگر دیوان عدالت اداری مصوبات یکی از شهرها را ابطال کند این قابل تسری به بقیه شهرها نیست، مگر اینکه دیوان رای وحدت رویه صادر کند که در این صورت برای همه کشور قابل تسری است. برای مثال به تازگی دیوان عدالت اداری عوارض حق‌الارض را ابطال کرد. عوارض حق‌الارض به این معناست که بسیاری از شرکت‌ها نظیر مخابرات، برق، آب و گاز که از زمین شهر استفاده و کابل یا لوله‌های خود را با استفاده از اراضی شهری منتقل می‌کنند یا به دلیل استفاده از خیابان‌های شهر باید عوارض خاصی تحت عنوان عوارض حق‌الارض به شهرداری‌ها پرداخت کنند؛ این درحالی است که قانونگذار در سایر قوانین تکلیف این موارد را روشن کرده است.

به نظر شما چرا قانون مشخصی تصویب نمی‌شود تا تکلیف این تغییر کاربری‌ها را مشخص کند؟

مشکل ما این است که قانون شهرداری مصوب دهه چهل است و به طور طبیعی چنین قانونی برای نیازهای فعلی ما جوابگو نیست. متأسفانه قانون شهرداری اکنون ظرفیت‌های لازم برای اداره امور شهرها را ندارد. نمی‌دانم چرا کسی تا به حال به طور جدی اقدامی برای تصویب قانون جدید در این خصوص نکرده است؟ بخش زیادی از قانون شهرداری اکنون منسوخ است و خیلی جاها الفاظ و عبارات آن اصلاحیه‌های زیادی به خود دیده است. تنها کاری که می‌توان کرد این است که قانون شهرداری‌ها مجدد نوشته و تبیین شود. شهرداری‌ها خوشبختانه به لحاظ مالی مشکلی ندارند و این امکان به آسانی برای آنها فراهم است که مبلغی را تحت عنوان طرح پژوهشی در اختیار بگذارند و قانون شهرداری را متناسب با نیازهای روز، اصلاح کنند. در قانون جدید می‌توانند منابع درآمدی کافی را درنظر بگیرند تا ناچار نشوند برای کسب درآمد به روش‌های دیگری متوسل شوند که گاهی منجر به تخریب یا غیرقابل سکونت شدن شهرها می‌شود.

تغییرکاربری‌ها دو دسته‌اند: یک دسته به درخواست مردم صورت می گیرد و دسته دیگرهم برای اجرای طرح‌های خود شهرداری است؛ عوارض در هر یک از این دو حالت به چه نحوی اخذ می‌شود؟

طرح‌های شهرداری بیشتر تحت عنوان تملک است نه تغییر کاربری. شهرداری‌ها می‌توانند برای طرح‌های عمرانی مصوب خود با رعایت تشریفاتی مثل پرداخت قیمت عادلانه، فوری، به‌روز، انتشار آگهی و تشریفاتی مثل این، برخی از اراضی را که در شهر برای اجرای طرح های عمرانی لازم است، تملک کنند. تشریفات مربوط به تملک هم در قانون پیش‌بینی شده است، هم دولت و هم شهرداری‌ها می‌توانند برخی از اراضی را تملک کنند؛ البته فرایند و تشریفاتی که باید طی کنند متفاوت است.

اگر اراضی دولتی و ملی موجود باشد، تصرف سایر اراضی برای دولت یا شهرداری امکان‌پذیر خواهد بود؟

این موضوع دیگری‌است که آیا شهرداری یا دولت می‌تواند از اراضی ملی یعنی اراضی عمومی که جزو مشترکات عمومی است، برای اجرای طرح‌ها استفاده کند یا خیر؟ از مواردی است که قانونگذار اجازه داده است، مشترکات عمومی یا اموالی است که مالک خاص ندارد؛ یعنی متعلق به اشخاص خصوصی نیست و متعلق به دولت و شهرداری‌ها هم نیست بلکه دولت و شهرداری‌ها برای آنها اختیار مدیریتی دارند و فقط می‌توانند آنها را اداره و از آن حفاظت کنند. قانونگذار در حد مدیریت نسبت به اموال عمومی، اجازه‌هایی را به شهرداری و دولت داده است که از اراضی عمومی برای برخی از خدمات عمومی استفاده کنند؛ ولی از اراضی دولتی یا اراضی شهرداری به آسانی می‌توانند استفاده کنند. اراضی دولتی یا اراضی شهرداری به دولت و شهرداری حسب مورد تعلق دارد و از اموال عمومی متفاوت است.

فروش تراکم به موجب چه قانونی اجرا می شود؟

تراکم با توجه به طرح‌های هادی و جامع شهری در اصل تراکم متناسب با وضع هر شهر در آنجا تعیین می شود. تراکم در خصوص شهر تهران در قالب طرح های مصوب در شورای عالی شهرسازی تصویب و مشخص شده است. تراکم این‌گونه تعیین می‌شود که میزان متناسبی از کاربری‌های مسکونی متناسب با کاربری‌های غیرمسکونی مثلا فضای خدماتی، آموزشی تفریحی و غیره مشخص می‌شود؛ بنابراین کسی نمی‌تواند در منطقه‌ای، میزان ساخت‌وساز مسکونی را آن قدر بالا ببرد که دیگر مردم آن منطقه به لحاظ جاده، فضای سبز، خدمات و سایر امکانات با محدودیت مواجه شوند. در حدی می توان مجوز مسکونی داد که خدمات و دسترسی‌های متناسب با آن منطقه یا قسمت فراهم شود؛ بنابراین اگر مازاد بر این تراکم مسکونی فروخته شود و این هم محل کسب درآمد قرار گیرد، عملا مفهوم آن این است که خدمات متناسبی به شهروندان ارایه نمی‌شود.

فروش تراکم به موجب طرح هایی که خود شهرداری‌ها تصویب می کنند صورت می‌گیرد؟

به تازگی بحث‌هایی تحت عنوان تراکم شناور مطرح شده است که من نمی‌دانم آیا مصوباتی در شورای شهر دارد یا خیر؟ شنیده‌ام حتی بعضی از اعضای شورای شهر هم در برخی شهرها به این موضوع اعتراض دارند.

عمل شهرداری در خصوص پارکبان‌هایی که گوشه خیابان را اجاره می‌دهند قانونی است؟

فعالیت پارکبان‌ها که کنار خیابان را اجاره می‌دهند به نظر می‌رسد منع قانونی دارد؛ زیرا کنار خیابان‌ها جزو مشترکات عمومی است؛ اما شنیده‌ام به تازگی این موضوع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح شده و هیأت عمومی آن را غیرقانونی اعلام نکرده است. نمی دانم مبنای نظر دیوان چه بوده است؟ ظاهرا دیوان شکایتی را که برای ابطال این عمل مطرح بود رد کرده است.