نوآوری‌های قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری

 «قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» به تازگی تصویب و ابلاغ شد. صلاحیت‌ها‌ و آیین دادرسی در این قانون تا حدودی نسبت به «قانون دیوان عدالت اداری» مصوب 1385 و «قانون آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» مصوب 1379 دچار تغییرهایی شده است. برای بررسی تشکیلات و نوآوری‌های قانون جدید، در نشستی باکارشناسان این موضوع‌ها را مورد بررسی قرار دادیم.

در این نشست ناصر معروفی قاضی دیوان عدالت اداری، غلامرضا علی‌پور وکیل دادگستری و قاضی سابق دیوان عدالت اداری و محمدرضا ویژه عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی حضور داشتند. در ادامه حاصل این نشست تخصصی را می‌خوانید:

سیر تدوین و تصویب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری را توضیح دهید؟

معروفی: در ماده 48 قانون سال 85 دیوان عدالت اداری پیش‌بینی شده بود که از زمان لازم‌الاجرا شدن قانون ظرف 6 ماه آیین دادرسی این قانون نیز به مجلس برای تصویب ارایه شود اما در نهایت این کار ظرف 6 سال به نتیجه رسید. طی این مدت موجب شد ایرادهای بیشتری نسبت به قانون بروز پیدا کند و طبیعی است ایرادهایی که در مدت 6 سال بروز و ظهور پیدا می‌کند، به مراتب بیشتر از موانع و ایرادهایی است که ظرف 6 ماه رویه قضایی با آن برخورد می‌کند. همین موضوع باعث شد تغییرات به نوعی شود که موجب تحول در قانون شود، آیین دادرسی صرف نباشد و تغییراتی در تشکیلات ایجاد و آیین دادرسی نیز تلقی شود.

آیا با تصویب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، قانون دیوان عدالت اداری سال 85 دیوان به طور کلی نسخ شده است؟

معروفی: بله، با صراحت قانون جدید، قانون سابق دیوان عدالت اداری به طور کامل ملغی‌الاثر شده است. ماده 124 قانون جدید به صراحت می‌گوید: از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 85 و اصلاحات بعدی آن و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری سال 79 لغو می‌شود.

تغییراتی که در این قانون وجود دارد، می‌توان در سه قسمت تقسیم‌بندی کرد: تغییرات در ساختار، تغییرات در صلاحیت شعب و هیأت عمومی و تغییرات در فرآیند دادرسی. جناب‌عالی به طور دقیق‌تر توضیح دهید که به صورت ساختاری چه چیزهایی در قانون جدید دیوان عدالت اداری ایجاد شد که قانون سال 85 فاقد آن بود؟

ویژه: قانون دیوان عدالت اداری همیشه فرازونشیب‌های خاصی را چه در سال 60، چه در سال 85 و چه در قانون سال 92 طی کرده است. ابتدا اصلا قرار نبود تشکیلات در این قانون پیش‌بینی شود کما اینکه از نخستین نقطه شروعی که برای لایحه آیین دادرسی در سال 86 در نظر گرفته شد و حدود یک سال یا چند ماه بعد از اینکه قانون دیوان در مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب شد، قرار بر این بود که فقط آیین دادرسی پیش‌بینی شود؛ یعنی آیین دادرسی از حالت بخشنامه سال 79 رییس قوه قضاییه خارج شود. با این حال مشکلاتی که اجرای قانون سال 85 ایجاد کرد، موجب شد در نهایت این قانون به جای آیین دادرسی جایگزین قانون دیوان شود؛ یعنی به قانون تشکیلات و آیین دادرسی تبدیل شود.

البته اینکه آیین دادرسی با تشکیلات، به این صورت در قانون دیوان ممزوج شود، محل بحث است؛ ولی بیشترین تغییری که در ساختار دیوان به لحاظ خود تشکیلات صورت گرفت، ایجاد شعب تجدیدنظر بود که در قانون سال 85 حذف شد و به طور مجدد در قانون سال 92 پیش‌بینی شد که لازم بود. در زمانی که بحث‌هایی درباره شعب تجدیدنظر وجود داشت، این بحث مطرح شد که آیا در مورد تمام آرای دیوان باید تجدیدنظر پیش‌بینی شود یا خیر؟ قدر مسلم اینکه درباره برخی آرا، تجربه هیأت‌های تشخیص تجربه بود که در دیوان عالی کشور و نیز دیوان عدالت اداری جواب نداد. به دنبال این تجربه گفتند که شعب تجدیدنظر به طور مجدد پیش‌بینی شود و این موضوع مطرح شد که آیا برای تمام آرا باید شعب تجدیدنظر پیش‌بینی شود؟ یعنی آیا برای تمام بندهای 1، 2 و 3 ماده 13 قانون سال 85 باید شعب تجدیدنظر پیش‌بینی شود؟

در زمینه مراجع اختصاصی اداری، یک قول وجود داشت که نظر بنده نیز همین بود که برای آرایی که به استناد بند 2 ماده 13 صادر می‌شود، نیازی به پیش‌بینی تجدیدنظر نیست؛ زیرا همه اینها برای مراجع اختصاصی اداری یا دادگاه‌های اداری‌هستند و هر کدام از اینها 2 مرحله دارند، کمیسیون ماده 100، هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری و ... در نتیجه دیوان یک مرجع عالی‌تر بود که به نوعی رسیدگی فرجامی می‌کرد و اینکه دوباره به مرحله تجدیدنظر برسیم، موجب اطاله دادرسی می‌شد؛ ولی برای بند 1 و بند 3 مانعی نداشت. در آن زمان نظر بسیاری از دوستان این بود که صلاحیت‌ها به طور کامل مشخص نیست اما بنده اعتقاد دارم که صلاحیت‌ها کاملا مشخص بود، ولی مورد قبول واقع نشد. در نهایت برای تمام آرایی که از شعب دیوان صادر شد، درباره هر سه بند و هر سه قسمی که وجود داشت، تجدیدنظر پیش‌بینی شد.

مهمترین تحول فارغ از اینکه آن را مثبت ارزیابی کنیم یا منفی، درباره آرای مراجع اختصاصی اداری است. در مورد بند هیأت‌های تخصصی باید بگوییم اکنون هیأت‌های تخصصی در دیوان وجود دارند که رسیدگی‌های ابتدایی را انجام می‌دهند و تنها اتفاقی که افتاد این بود که وارد قانون شد.

نکته دیگر به لحاظ صلاحیتی، افزایش قدرت رییس دیوان عدالت اداری بود. اختیارات رییس دیوان در قانون سال 92 به شدت افزایش پیدا کرد. دفاتر استانی که در قالب قانون برنامه پنجم پیش‌بینی شده بود، موضوع جدیدی نیست، اما به هر حال باز هم در قانون آمد. اکنون دفاتر استانی وجود دارد و کارهای دفاتر نمایندگی نیز همان است و فقط در حدی است که دادخواست بگیرند یعنی ما شاهد فقدان ‌تمرکز شعب دیوان در این قانون نیستیم و همان ساختار متمرکز در قانون جدید حفظ شده است؛ یعنی دفاتر نمایندگی فقط دادخواست می‌گیرند که تازه‌ترین دفتر نیز چندی قبل در استان سیستان و بلوچستان افتتاح شد.

گویا تغییراتی نیز در زمینه صلاحیت‌ها ایجاد شده است؛ بنابراین بهتر است ابتدا مقدمه‌ای درباره صلاحیت شعب و هیأت عمومی و تغییرات آن را بیان کنید؟

علی‌پور: با دقت در ماده 10 که صلاحیت دیوان را در قانون سال 92 مشخص می‌کند، می‌بینیم سازمان تأمین اجتماعی اضافه شده است. در ماده 13 سال 85 سازمان تأمین اجتماعی وجود نداشت و به لحاظ تردیدهای موجود، قانونگذار سازمان تأمین اجتماعی را نیز در اینجا ذکر کرده است. تفاوت دوم که می‌بینیم این است که در گذشته، حال از باب اشتباه، مسامحه یا غفلت، آرای کمیسیون‌های ماده 56 قانون حفاظت در سال 85 ذکر شده بود. خوشبختانه به دلیل اینکه قانون خاص تصویب و رأی وحدت رویه صادر شد، اینجا‌ آرای ماده 56 ذکر نشده است یعنی این دو تفاوت بین ماده 10 و ماده 13 سابق قابل ملاحظه است.

تبصره یک ماده 13 عنوان می‌کرد که: «پس از صدور رأی دیوان بر تصدیق خسارت» اکنون به جای تصدیق خسارت، عبارت وقوع تخلف را آورده است که این موضوع نیز قابل بحث نظری است. همچنین در خصوص صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، پس از مقررات دولتی و شهرداری‌ها، موسسه‌های عمومی غیر دولتی را می‌بینیم که اضافه شد و قبلا تصمیم‌های شورای عالی انقلاب فرهنگی جزو مستثنیات بود که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نمی‌توانست به آنها بپردازد. در قانون جدید مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی تصریح نشده است؛ بنابراین برمی‌گردیم به قبل از سال 85، چون 2 یا 3 مورد از تصمیم‌های دیوان عدالت اداری ابطال و در ادامه با تصویب قانون سال 85 شکایت از مصوبات شواری عالی انقلاب فرهنگی در دیوان غیرقابل طرح شد. ولی به نظر می‌رسد با توجه به اینکه در قانون جدید مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی دیگر جزو آن مستثنیات نیست، باب باز باشد، برای اینکه اگر بخواهند از مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی شکایت کنند، در هیأت عمومی به آن رسیدگی شود. همچنین آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و تصمیم‌های رییس قوه قضاییه در قانون سال 85 ذکر نشده بود که در قانون جدید به آن اشاره شده است.
یکی از نکات مهم این است که در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نزدیک به 50 یا 60 مورد آرای وحدت رویه در باب صلاحیت وجود دارد که طبق قانون، برای شعب و مراجع اداری لازم‌الاتباع است؛ یعنی وکلا و قضات در تقدیم دادخواست و رسیدگی باید به آرای هیأت عمومی که دیوان عدالت اداری و نیز دیوان عالی کشور صادر کرده است، اشراف داشته باشند. این موضوع باعث می‌شود اطاله دادرسی اتفاق نیفتد؛ اما چون مرجع حل اختلاف دیوان عالی کشور است موجب می‌شود که به لحاظ اختلاف و اصطکاکی که پیش می‌آید پرونده‌ها به دیوان عالی کشور بروند و وقت آنها نیز گرفته شود.

اگر مراجع دولتی از آرای کمیسیون‌ها شکایت داشته باشند یک رای وحدت رویه وجود دارد که قابل طرح در دادگستری است به همین دلیل می‌توانیم بگوییم که صلاحیت مرجع قضایی دیوان از سه منظر قابل بررسی است: جایگاه شاکی نباید از مصادیق دولتی و نهادهای انقلابی باشد، طرف شکایت باید موسسه‌های عمومی غیردولتی، شهرداری‌ها و واحدهای دولتی باشد و موضوع شکایت نیز باید ترافعی نباشد.

به عبارت دیگر در کنار مقررات خود قانون در باب صلاحیت، باید آرای هیأت عمومی را که دیوان عدالت اداری و دیوان عالی کشور صادر کرده است نیز در نظر داشته باشیم؛ به طور مثال آرای شورای عالی ثبت در قانون جدید تصریح نشده است، ولی رأی وحدت رویه قابل اعتراض است به‌عکس بعضی از آرا نیز مانند آرای مراجع انتظامی و سازمان نظام پزشکی قابل اعتراض در دیوان نیست. در کنار مواد 10 و 12 باید حتما آرای وحدت رویه هیأت عمومی که به صراحت همین قانون برای شعب دیوان و مراجع اداری لازم‌الاتباع است در نظر داشته باشیم.

در قانون «تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» اشاره شده است که شعب می‌توانند به آرای مراجع شبه قضایی رسیدگی ماهوی داشته باشند. نظر شما در این‌باره چیست؟

معروفی: بعد از اینکه دیوان به موضوعی رسیدگی و تصمیم کمیسیون یا هیأتی را نقض کرد، با ذکر دلایل آن را به مرجع مربوط ارجاع می‌کند البته طبق عرفی که در دیوان حاکم بود به طورمعمول در آرا به کمیسیون هم‌عرض و هیأت‌های هم‌عرض ارجاع می‌دادند ولی در قانون جدید صحبتی از هم‌عرض نشده و به صراحت گفته است که به همان کمیسیون مربوط، یعنی شاید به نوعی ارجاع به هم‌عرض را ممنوع کرده است.

چنانچه در رسیدگی مجدد موارد رعایت نشود و اعتراض شود الزاما موضوع به طور مجدد به همان شعبه ارجاع می‌شود و شعبه نیز با جلب نظر کارشناسان موضوع مربوط، در ماهیت موضوع وارد می‌شود و رسیدگی می‌کند. حسن این موضوع آن است که از سردرگمی مردم جلوگیری می‌شود چه بسا برخی آرا به کرات نقض می‌شد و به کمیسیون‌ها و هیأت‌ها می‌رفت و در آنجا بر نظرهای قبلی‌شان اصرار می‌کردند و شاید بارها این موضوع تکرار می‌شد و افراد به حقشان نمی‌رسیدند. این حسن وجود دارد که در مرتبه دوم این موضوع از ناحیه دیوان تعیین تکلیف می‌شود.

ویژه: در مورد رسیدگی‌های هیأت عمومی باید گفت که در بسیاری از موارد هیأت عمومی وارد عمل می‌شد و مصوبات مراجع و مقام‌های اداری را ابطال می‌کرد که نمونه بارز آن مصوبه انتصاب رییس سازمان تأمین اجتماعی در سال گذشته بود. این موضوع قابل بحث بود که چرا هیأت عمومی وارد شده است و اظهار نظر می‌کند؟ استدلال هیأت عمومی در بند یک ماده 19 واژه تصمیمات بود، یعنی تصمیمات مغایر قانون، این تصمیمات باعث می‌شود که هیأت عمومی نه تنها به آیین‌نامه‌ها، نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها بلکه به این تصمیمات نیز می‌تواند رسیدگی کند. در صورتی که توجه نشده بود که باقی‌ماندن واژه تصمیمات در بند یک ماده 19 اشتباهی بود که در مجمع تشخیص مصلحت نظام صورت گرفته بود و باعث شد هیأت عمومی صلاحیت‌های خود را بسیار گسترش دهد. خوشبختانه واژه تصمیمات حذف شد؛ در نتیجه دیوان اکنون این امکان را ندارد که به مصوبه‌ها و صورت‌جلسه‌ها رسیدگی کند .

درباره ایجاد شعب اجرای احکام، اعاده دارسی و جلب ثالث توضیح دهید.

علی پور: بعضی از موارد در قانون سال 85 به آیین دادرسی مدنی احاله شده بود اما در قانون جدید به بعضی موارد تصریح شده است مثل اعاده دادرسی و جلب ثالث؛ از این لحاظ ما می‌‌توانیم بگوییم که نقطه قوت این قانون است که پیش‌بینی کرده است مثلا اعاده دادرسی چه مهلتی دارد یا حتی اعتراض ثالث را پیش‌بینی کرده است. در موضوع ابلاغ پست الکترونیک یا ایمیل را پیش‌بینی کرده است که فرد می‌تواند در دادخواستش بنویسد و یکسری ضمانت اجراست که در دادخواست باید طبق قانون رعایت شود و اگر نشود مدیر می تواند اخطار رفع نقص بفرستد.

در مورد اجرای احکام، گاهی برخی افراد چند سال با این مشکل مواجه بودند که حکم به نفعشان صادر شده بود؛ اما دستگاه‌های اجرایی از اجرای حکم خودداری می‌کردند و برخلاف دادگستری که اجرای حکم را می‌تواند به روش‌هایی انجام دهد چون علیه اشخاص حقیقی و حقوق خصوصی است در اینجا محکوم‌به باید توسط اداره اجرا شود. طبیعت و ذات احکام صادره در دیوان عدالت اداری این است که باید تنها دستگاه محکوم‌علیه آن را اجرایی کند.

یکی از نوآوری‌های قانون جدید این است که همان زمان که شعبه رای را صادر می‌کند باید به طور اتوماتیک‌وار یک نسخه را به اجرای احکام بفرستد. یعنی در قانون سال 85 به لحاظ نقص و خلأ موجود در قانون سال 60 ، 4 مورد پیش‌بینی شد، احزار، تعهد، ابطال اسناد و استنکاف. در اینجا باز همین موارد تکرار شده است و دوباره همان ضمانت اجراها وجود دارد و حتی دادرس‌های اجرای احکام باید 10 سال سابقه کار قضایی داشته باشند. همچنین در قانون فعلی آمده اگر قاضی دادرس احکام تشخیص داد که به یک عذر قانونی دیگر این رای قابل اجرا نیست؛ می تواند این را به رییس دیوان بگوید و ازموجبات اعاده دادرسی باشد که در قانون قبل نبود.

در زمینه ماده 64 قانون جدید هیأت‌های کارشناسی در امور موضوعی پیش‌بینی شده است؛ این نهاد در قانون جدید چه تغییرات و کارایی‌هایی دارد؟

معروفی: پیش از این در رسیدگی‌های شعب در برخی مواردی که جنبه علمی و تخصصی داشتند، دیوان شعب را از رسیدگی به موارد علمی و تخصصی از جمله هیأت‌های ممیزی دانشگاه‌ها که رتبه‌بندی استادان دانشگاه‌ها را تعیین می‌کنند یا تعیین از کارافتادگی مشاغل کارگری توسط کمیسیون‌های پزشکی منع کرده بود. ماده 64 در قسمت پایانی ماده این اجازه را به شعب بدوی داده است که با جلب نظر مشاوران تخصصی موضوع مربوط، در ماهیت موضوع نیز ورود پیدا کنند و تصمیم بگیرند.

رییس قوه قضاییه می‌تواند بر موارد خلاف شرع در مورد آرای هیأت عمومی نظارت کند؟

ویژه: بله رییس قوه قضاییه مطابق قانون دیوان چنین اختیاری را دارد.

در مورد اجرای احکام در قانون جدید دیوان چه تغییری ایجاد شده است؟

معروفی: در مورد اجرای احکام در مواد 115 و 116 اشاره شده است که اینها نیز قابل بحث است. در مورد مواردی که محکوم‌علیه به مبانی قانونی استناد می‌کند ماده 117 یک گام مثبت است؛ زیرا در بسیاری از موارد آرا اصلا قابلیت اجرا ندارند چون مبهم هستند ولی مواد 115 و 116 تا حدودی دست را برای اجرا نشدن باز می‌گذارد.

اجرای احکام در آرای دیوان مانند آرای محاکم عمومی در عمل آن طور نیست که شسته و رفته باشد و گاهی در اجرا کار گره می‌خورد. از یک طرف شخص به دنبال گرفتن حقش است و از طرف دیگر هم دستگاه می‌بیند که راهی برای اجرا نیست و موانعی وجود دارد.

آیا امکان عملی اجرای حکم نیز در دیوان قابل تحقق است؟

معروفی: بالاخره این امکان یا نبود امکان عملی را دادرس نیز باید احراز کند. در بسیاری از موارد امکان عملی وجود ندارد و چه بسا قبل از این هم مقام اجرا می‌گفت که امکان اجرای این رأی وجود ندارد حتی در موضوع‌های جزیی مانند استخدام هم گفته می‌شد سمتی که حکم آن به فردی دیگر داده شده، واگذار شده است.
در حقیقت به دلیل آنکه از اجرای این حکم شانه خالی کنند سمت استخدامی را به فردی دیگر می‌دادند. اکنون قاضی اجرای احکام است که باید بررسی کند آیا موارد مطروح واقعا موجه است یا خیر؟ با فرضی که موجه باشد تازه می‌تواند از موارد اعاده دادرسی باشد و به شعبه اعلام شود و چه بسا شعبه قبول کند یا خیر، یعنی به صرف اعلام نیست.