نحلیل حقوقی حدود وظایف و اختیارات سرپرست وزارتخانه

در روزهای اخیر بحث‌های بسیاری در مورد حدود وظایف و اختیارات سرپرست وزارتخانه پیش آمده است که حتی به طرح تعیین حدود اختیارات سرپرستان وزارتخانه‌ها انجامیده است که یک فوریت آن در جلسه هفته گذشته مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید. فارغ از جنبه‌های سیاسی این مسئله که موضوع این یادداشت نیست و به قدر کافی در مورد آن سخن گفته شده است، از منظر حقوق عمومی نیز باید بدین مسئله نگریست. مناقشات اخیر این دستاورد را برای حقوق عمومی به دنبال دارد که زوایای مبهم مسائل را روشن می‌نماید تا صاحبنظران به تحلیل آنها بپردازند و گامی در اعتلای این رشته در کشور برداشته شود. ابتدا برای بررسی این مسئله سه مقدمه ضروری است تا بتوان با نگرشی جامع‌تر به بحث پرداخت.

مقدمه نخست–در مورد سرپرستان وزارتخانه‌ها، ذیل اصل 135 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بدین موضوع پرداخته است که به صورت اجمالی فقط به مدت سرپرستی وزارتخانه اشاره دارد : «... رئیس‌جمهور می‌تواند برای وزارتخانه‌هایی که وزیر ندارند حداکثر برای مدت سه ماه سرپرست تعیین نماید». در مورد این قسمت از اصل، شورای محترم نگهبان فقط یک نظریه تفسیری در تاریخ 4/10/1386 دارد که به موجب آن تعیین سرپرست برای بیش از یک سه ماه امکان‌پذیر نیست اما در مدت سه ماه مذکور، رئیس‌جمهور می‌تواند به دفعات سرپرست تعیین کند. از این نظریه می‌توان چنین نتیجه گرفت که رئیس‌جمهور در اداره‌ی امور وزارتخانه در این سه ماه اختیار تام دارد و او پاسخگوی تصمیم‌ها و اقدام‌های انجام شده در این سه ماه است. در مورد حدود اختیارات سرپرستان وزارتخانه شورای محترم نگهبان هیچگونه نظریه اعم از تفسیری، مشورتی یا نظریه‌‌ مربوط به مصوبه‌های مجلس شورای اسلامی ندارد.

مقدمه دوم –در حقوق عمومی بر خلاف حقوق خصوصی اصل بر عدم صلاحیت است بدین معنا که تا زمانی که صلاحیتی برای مقامی تصریح نشده باشد آن مقام فاقد آن صلاحیت است. پرسش این است که آیا برای سرپرست وزارتخانه صلاحیت وزیر در نظر گرفته شده است؟ صلاحیت‌وزیر طیف وسیعی از اختیارات را در بر می‌گیرد : نخست، اختیار سازمانی که اختیار سازماندهی تشکیلات وزارتخانه است؛ دوم، اختیار استخدامی که شامل اختیار استخدام، تعدیل و ارتقاء است؛ سوم، اختیار تصمیم‌گیری که شامل تصمیمات کلی و عام‌الشمول مانند آیین‌نامه و بخشنامه و تصمیم‌های جزیی و خاص مانند عزل و نصب‌هاست؛ چهارم، اختیار سلسله مراتبی که مهم‌ترین جنبه آن اختیار نظارت وزیر بر زیرمجموعه خود است؛ پنجم، اختیار مالی که در امور مالی و اجرای بودجه است و سرانجام، اختیار حقوقی که اختیار پاسخ به دعاوی مطروحه علیه وزارتخانه و طرح دعوی در مراجع قضایی برای حفظ حقوق وزارتخانه است. بدین ترتیب، اختیارات وزیر بسیار گسترده است و قابل تفکیک از یکدیگر هم نیست زیرا این اختیارات همگی لازم و ملزوم یکدیگرند. به علاوه، اصل مهمی در حقوق اداری وجود دارد که اصل «استمرار ارائه‌ خدمات عمومی» نامیده می‌شود و مفهوم اصل آن است که ارائه خدمات عمومی به شهروندان در هیچ زمان و وضعیتی نباید قطع شود. بدیهی است که وجود تمامی این اختیارات برای ارائه خدمات عمومی در هر وزارتخانه‌ای ضروری است.

مقدمه سوم– حال برای اعمال این صلاحیت باید دانست که وزیر چه مقامی است؟ به موجب ماده 1 قانون مدیریت خدمات کشوری ،وزیر مقامی است که برای اداره واحد سازمانی مشخصی به نام وزارتخانه که تحقق یک یا چند هدف از اهداف دولت را بر عهده دارد، در راس آن قرار می‌گیرد. بنابراین، وزیر در یک رابطه سلسله مراتب اداری با رئیس‌جمهور قرار می‌گیرد و از این روست که رئیس‌جمهور بر او نظارت دارد و هر زمان تشخیص دهد می‌تواند وی را عزل نماید (اصل یکصد و سی و چهارم قانون اساسی). افزون بر رابطه اداری وزیر با رئیس‌جمهور، به موجب اصل یکصد و سی وسه قانون اساسی، وزیر باید از مجلس شورای اسلامی رای اعتماد بگیرد و اصل بر بقای اعتماد به وی است. در واقع، وزیر رابطه‌ای دوسویه دارد : رابطه اداری با رئیس‌جمهور و رابطه‌ای سیاسی با مجلس شورای اسلامی. فقط در دو مورد است که به رغم تغییرات در رابطه با رئیس‌جمهور یا مجلس شورای اسلامی فردی بدون رای اعتماد یا رابطه اداری با رئیس‌جمهور در کسوت وزارت باقی می‌ماند : نخست، در زمانی که انتخابات ریاست جمهوری برگزار می‌شود و فردی دیگر به ریاست جمهوری برگزیده می‌شود که در آن صورت وزیر دولت پیشین، به‌رغم قطع رابطه اداری با رئیس‌جمهور پیشین، تا زمان رای اعتماد به وزیران جدید در پست خویش باقی می‌ماند (رابطه با مجلس شورای اسلامی باقی ولی رابطه اداری با رئیس‌جمهور قطع شده است) و دوم، زمانی که به دلیل فقدان وزیر واجد رای اعتماد مجلس، فردی سرپرست وزارتخانه می‌شود که در این صورت رابطه اداری با رئیس‌جمهور وجود دارد یا باقی است ولی رای اعتماد مجلس شورای اسلامی وجود ندارد.

حال، با این مقدمات طولانی ولی ضروری وارد بحث اصلی می‌شویم. پرسش این است که آیا محدودیت اختیارات سرپرست وزارتخانه با منطق حقوقی سازگار است؟ با توجه به مقدمه نخست، باید اذعان داشت که قانونگذار در قانون اساسی هیچ اشاره‌ای به تفاوت اختیارات سرپرست و وزیر ندارد و قید مدت سه ماه دلالت بر آن دارد که قانونگذار تمایل نداشته است سرپرست وزارتخانه مدت طولانی بدون مسئولیت سیاسی در مقابل پارلمان متصدی امور آن باشد. اما از منطوق و مفهوم اصل یکصد و سی و پنج قانون اساسی به هیچ روی، محدودیت اختیارات برنمی‌آید. بر همین سیاق، سایر افرادی که به طور موقت مسئولیتی را می‌پذیرند نیز از همین منطق تبعیت می‌کنند. اصول یکصد و سی و یک و یکصد و سی و دو قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در مورد اختیارات و مسئولیت‌های معاون اول یا هر فرد منصوب مقام معظم رهبری به جای رئیس‌جمهور مفید همین معنا هستند که هیچ‌گونه محدودیتی را در اختیارات این مقام در نظر نگرفته‌اند و به عکس ثبات این مدیریت موقت را نیز در طرف مقابل، یعنی مجلس شورای اسلامی، با محدودیت در استیضاح و عدم رای اعتماد به وزیران در این دوره تضمین کرده‌اند. در تمامی قوانین و مقررات نیز اختیارات سرپرست با مدیر هیچ‌گونه تفاوتی ندارد. با توجه به مقدمه دوم نیز، اصولاً تفکیک در اختیارات یک مقام اداری توجیه حقوقی ندارد زیرا در این صورت با اصل استمرار ارائه خدمات عمومی نیز تعارض می‌یابد.

ممکن است این ایراد مطرح شود که وزیر با مدیران اجرایی تفاوت دارد و دارای مسئولیت سیاسی است و از همین روی، مجلس شورای اسلامی به وی رای اعتماد می‌دهد. این ایراد کاملاً صحیح است اما رای اعتماد مجلس به فردی برای تصدی امور یک وزارتخانه یا استیضاح وی ناشی از مسئولیت سیاسی وزیر است و ارتباطی با وظایف و اختیارات او ندارد. به دیگر سخن، اختیارات را نباید با مسئولیت خلط کرد. توضیح اینکه، وزیر دارای اختیاراتی است و اگر در اعمال اختیارات خویش قانون را نقض کند یا بر خلاف سیاست‌های کشور و دولت عمل کند آنگاه مسئولیت برای وی ایجاد می‌شود که بر اساس مقدمه سوم دو نوع است : نخست، مسئولیت اداری که در مقابل رئیس‌جمهور است و از شان سلسله مراتب اداری وزیر در مقابل رئیس‌جمهور ناشی می‌شود و دوم، مسئولیت سیاسی که در مقابل مجلس شورای اسلامی برای وی ایجاد می‌شود. بدیهی است که این دو نوع مسئولیت ارتباط ارگانیک با یکدیگر ندارند و وجود یکی نافی دیگری نیست. در اینجاست که به مسئولیت سرپرست می‌رسیم: وجود یا فقدان یکی از دو نوع مسئولیت ارتباطی با اختیارات وی ندارد و به علاوه فقدان مسئولیت سیاسی نافی مسئولیت اداری سرپرست در مقابل رئیس‌جمهور نیست. به عبارت دیگر، نباید اینگونه پنداشت که سرپرست اختیارات خویش را در فقدان مسئولیت سیاسی لجام‌گسیخته اعمال می‌کند بلکه مسئولیت اداری وی در مقابل رئیس‌جمهور وجود دارد و رئیس‌جمهور با توجه به امکان نظارت سلسله مراتبی خویش (در مورد سرپرست اهمیت این نظارت دوچندان است) می‌تواند از سرپرست توضیح بخواهد و اعمال این اختیارات نیز محدود به دوره زمانی سه ماهه است. در نهایت، به نظر می‌رسد که سرپرست مسئولیت سیاسی غیرمستقیم هم دارد بدین معنا که اگرچه سرپرست مسئولیت سیاسی مستقیم در مقابل مجلس شورای اسلامی ندارد ولی با وجود مسئولیت سیاسی رئیس‌جمهور در مقابل مجلس شورای اسلامی (اصول هشتاد و هشتم و هشتاد و نهم قانون اساسی) به نوعی رئیس‌جمهور پاسخگوی اعمال سرپرست در مقابل مجلس شورای اسلامی خواهد بود. در واقع، می‌توان اذعان داشت که سرپرست واجد مسئولیت سیاسی غیرمستقیم در مقابل مجلس شورای اسلامی نیز است. با توجه به آنچه گفته شد می‌توان بدین نتیجه دست یافت که با توجه به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قوانین و مقررات موجود کشور، سرپرست واجد همان اختیاراتی است که وزیر داراست و اصل بر این‌همانی صلاحیت این دو مقام اداری است مگر اینکه نص بر عدم صلاحیت یا فقدان برخی اختیارات داشته باشیم. به علاوه، سرپرست واجد مسئولیت اداری مستقیم در مقابل رئیس‌جمهور و مسئولیت سیاسی غیرمستقیم در مقابل مجلس شورای اسلامی است. فقدان مسئولیت سیاسی مستقیم در مقابل مجلس شورای اسلامی ارتباطی با حدود اختیارات این مقام اداری ندارد تا با تمسک بدان بتوان این اختیارات را محدود کرد. در نهایت، محدودیت اختیارات سرپرست جز در بازه زمانی مذکور در قانون اساسی (سه ماه) موجب اختلال در ارائه‌ خدمات عمومی توسط وزارتخانه خواهد شد.

روزنامه قانون/دکتر محمدرضا ویژه