ضمانت اجراهای سند چشم انداز

 در کنار برنامه‌های کوتاه‌مدتی که در قالب قوانین مصوب مجلس یا مصوبات هیئت وزیران برای مدیریت کشور تهیه می‌شود یا برنامه‌های میان‌مدت پنج ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، اداره کشور به یک برنامه بلند‌مدت نیز نیاز دارد که این برنامه در قالب «سند چشم‌انداز بیست‌ساله» ترسیم شده است.

بخش‌های مختلف سند چشم‌انداز

دکتر امیر ساعد وکیل سند چشم‌انداز را ناظر بر تبیین اهداف مورد پیگیری برای توسعه ایران در زمینه‌های مختلف علمی، فرهنگی، سیاسی، اجتماعی و اقتصادی تعریف می‌کند که از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام، پس از اخذ مشورت از مدیران اجرایی، دانشگاهیان، پژوهشگران و مقام‌های مختلف تدوین و اجرای آن از سال 1384 در قالب چهار برنامه پنج ساله آغاز شد.

وی اهدافی را که در سند چشم‌انداز برای کشور ترسیم شده است، به پنج بخش سیاست، علم، اقتصاد، اجتماع و هنر تقسیم می‌کند و می‌گوید: در حوزه اقتصاد اهداف این سند را، اتکا بر سهم برتر منابع انسانی در تولید ملی، فقر‌زدایی از نهاد خانواده، رشد پرشتاب و مستمر اقتصادی، ارتقای نسبی سطح درآمد سرانه، توزیع مناسب درآمد، رسیدن به اشتغال کامل و توسعه متناسب با مقتضیات فرهنگی، جغرافیایی، تاریخی و اجتماعی تشکیل می‌دهد.

به گفته این مدرس دانشگاه، در حوزه سیاست نیز سند چشم‌انداز دو بخش سیاست خارجی و داخلی را در بر می‌گیرد که تأکید بر مردمسالاری دینی، تحقق امنیت، رسیدن به استقلال، کسب اقتدار با اتکا به سامانه دفاعی مبتنی بر بازدارندگی همه‌جانبه، پیوستگی مردم و حکومت و تعامل سازنده و مؤثر با جهان از رئوس اصلی آن است. وی ادامه می‌دهد: برخورداری از دانش پیشرفته، توانایی در تولید علم و فناوری و تأکید بر جنبش نرم‌افزاری و تولید علم از اهداف بخش علمی و اتکا بر اصول اخلاقی و ارزش‌های اسلامی، ترویج و اشاعه خصوصیات فعال بودن، برخورداری از وجدان کاری، تعهد به انقلاب و مفتخر به ایرانی بودن نیز از اهداف بخش فرهنگی است.

به گفته امیرساعد وکیل، در سند چشم‌انداز بیست ساله کشور هدف این است که ایران، با حفظ هویت اسلامی و انقلابی خود به‌عنوان یک کشور توسعه‌یافته، واجد جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه شود، در جهان اسلام الهام‌بخش باشد و تعامل سازنده و مؤثری در روابط بین‌الملل به‌دست آورد.

جایگاه حقوق در این سند کلان

در علم حقوق این امر مرسوم است که قواعد حقوقی را برحسب اهمیت و جایگاهی که در نظام حقوقی دارند، طبقه‌بندی می‌کنند و در واقع هدف اصلی از این دسته‌بندی این است که بر مبنای اصل حاکمیت قانون، شبکه قواعد حاکم در ارتباط با یکدیگر از خط‌مشی معینی پیروی کنند و هماهنگی لازم بین آنها وجود داشته باشد.  این مدرس دانشگاه با بیان این مطالب ادامه می‌دهد: بر اساس رایج‌ترین و ساده‌ترین تقسیم‌بندی که از قواعد حقوقی ارایه شده است این قواعد به قانون اساسی، قوانین عادی، تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌ها و سایر مصوبات (مصوبات انجمن‌ها و شوراهای شهر، شهرستان و استان) تقسیم می‌شوند.

وی با بیان اینکه اهمیت هر قانون و قاعده حقوقی در مقایسه با سایر قواعد، ناشی از ارتباط و درجه پیوند قاعده مورد نظر با ساختار کلی حقوقی و سیاسی هر کشور است، می‌گوید: قانون اساسی از آنج که در مفهوم عام خود به تمام قواعد و مقررات موضوعه یا عرفی، مدون یا پراکنده مرتبط با تکوین، انتقال و اجرای قدرت در حکومت ارتباط دارد در رأس سلسله مراتب قواعد حقوقی قرار می‌گیرد و به همین دلیل در مقدمه سند چشم‌انداز بیان شده که این سند در مسیر تحقق آرمان‌ها و اصول قانون اساسی وضع شده است.

سند چشم انداز مانند متمم قانون اساسی نیست

امیرساعد وکیل ادامه می‌دهد: سند چشم‌انداز هر چند ناظر بر یک سلسله اصول حاکم بر روابط اساسی جامعه و محتوای کاملاً مرتبط با ارکان گوناگون زندگی جمعی یعنی اقتصاد، سیاست، علم، فرهنگ و اجتماع است و از مفاد آن به‌ خوبی می‌توان پیوند با بسیاری از اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران را دریافت، از آنجا که مرجع وضع‌کننده این سند، با واضع قانون اساسی ایران تفاوت دارد نمی‌توان سند چشم‌انداز را به مانند سند متمم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دانست و این اشتباهی است که برخی از حقوق‌دانان آن را مرتکب شده‌‌اند. وی در توضیح این مطلب از قوانین مصوب مجالس فرانسه مثال می‌زند و می‌گوید: این قوانین به دو دسته قوانین ارگانیک و عادی تقسیم می‌شوند. قوانین ارگانیک مانند سایر اعمال پارلمان، منشأ تقنینی دارند اما مانند تدابیری برای تسهیل اجرای قانون اساسی و گاهی مکمل آن تلقی می‌شوند. باید توجه داشت که سند چشم انداز توسط مجلس شورای اسلامی وضع نشده است که تحت عنوان قانون مجلس قابل توصیف باشد هر چند می‌توان ادعا کرد ماهیت عملکرد مجمع تشخیص مصلحت نظام با شرایط خاصی که در قانون اساسی تعیین شده دارای ماهیت تقنینی است و اعمال مجمع تشخیص مصلحت در مقام تصویب سند چشم‌انداز، یک اقدام تقنینی به‌حساب می‌آید که می‌توان آن را در زمره قوانین مجلسی دانست.

تاثیر سند چشم‌انداز بر قوانین عادی

در بخش پایانی سند چشم‌انداز، در قالب یک ملاحظه آمده است که: «در تهیه، تدوین و تصویب برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالیانه، این نکته مورد توجه قرار گیرد که شاخص‌های کمی کلان آنها از قبیل نرخ سرمایه‌گذاری، درآمد سرانه، تولید ناخالص ملی، نرخ اشتغال و تورم، کاهش فاصله درآمد میان دهک‌‌های بالا و پایین جامعه، رشد فرهنگ و آموزش و پژوهش و توانایی‌های دفاعی و امنیتی، باید متناسب با سیاست‌های توسعه و اهداف و الزامات چشم‌انداز، تنظیم و تعیین شود و این سیاست‌ها و هدف‌ها به صورت کامل مراعات شود.»

این مدرس دانشگاه در بررسی تأثیر سند چشم‌انداز بر تنظیم برنامه‌های توسعه و قوانین عادی با توجه به بخش پایانی سند چشم‌انداز می‌گوید: از این متن معلوم می‌شود سند چشم‌انداز می‌تواند با در نظر داشتن دو قید، قوانین و مصوبات را تحت‌الشعاع قرار دهد؛ نخست آنکه تدوین و تصویب برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالیانه باید با رعایت محتوای سند چشم‌انداز صورت گیرد و دوم اینکه رعایت اهداف مقرر در سند چشم‌انداز، صرفاً درباره شاخص‌های کلان مانند نرخ سرمایه‌گذاری، درآمد سرانه، نرخ اشتغال و تورم، تولید ناخالص ملی و غیره مشمول تدابیر مندرج در سند چشم‌انداز هستند.

بودن یا نبودن ضمانت اجرا

 این مدرس دانشگاه درباره ضمانت اجرا در صورت محقق نشدن برنامه و اهداف سند چشم‌انداز می‌گوید: به‌نظر می‌رسد ماهیت خاص سند چشم‌انداز مانع از آن می‌شود که بتوان برای آن به عنوان یک قاعده حقوقی، قائل به ضمانت اجراهای معمول مدنی یا جزایی شد؛ البته با دقت نظر بیشتر در متن این سند معلوم می‌شود که واژه‌پردازی و ادبیات به‌کار رفته در آن، کمتر مبین قصد و نیت واضع برای ایجاد تعهد حقوقی است و در مواردی، علاوه بر مقام‌ها و دستگاه‌های اجرایی، سایر نهادهای اجتماعی، خارج از بدنه قوه‌ مجریه و همچنین جامعه به عنوان یک شخصیت حقوقی مستقل، مخاطب قرار گرفته‌اند.

وی با بیان اینکه نباید چنین نتیجه‌گیری کرد که هیچ ضمانت اجرایی برای تبعیت نکردن از مفاد سند چشم‌انداز وجود ندارد ادامه می‌دهد: با توجه به ضمانت اجراهای مقرر در حقوق عمومی، می‌توان ضمانت اجراهایی را در خصوص سند چشم‌انداز پیش‌بینی کرد از جمله دیوان محاسبات مطابق اصل 55 قانون اساسی در خصوص نظارت بر نحوه تفریغ بودجه، می‌تواند ملاحظات سند چشم‌انداز را در دستور کار خود قرار دهد. همچنین شورای نگهبان علاوه بر اختیار اظهار‌نظر درباره انطباق قوانین مصوب مجلس با موازین اسلام، می‌تواند به‌ اصل 94 قانون اساسی، حین تصویب مصوبات مجلس به کلیات سند چشم انداز نیز توجه داشته باشد و آنها را که با سند مغایرت دارد تصویب نکند.

وکیل درباره سومین ضمانت اجرایی که در این ارتباط می‌توان متصور کرد می‌گوید: مورد بعدی به نظارت هیئت تطبیق قوانین مجلس شورای اسلامی برمی‌گردد؛ طبق بخش آخر اصل 85 قانون اساسی که آمده است: «... مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و برای بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی برسد.» بنابراین هیئت تطبیق قوانین مجلس می‌تواند مراقب مغایرت نداشتن مصوبات دولت و مجلس با مندرجات سند چشم‌انداز باشد.

علاوه بر مواردی که گفته شد ضمانت اجراهای عمومی مطروحه در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مبتنی بر حق نظارت مجلس بر دولت از طریق سئوال، استیضاح نیز به عنوان گزینه های پیش رو می‌تواند مورد توجه و استفاده قرار گیرد.