رویکرد نظام دادرسی به مراجع شبه قضایی

مراجعی که به مراجع شبه‌قضایی یا غیرقضایی موسوم هستند‌؛ بخشی از قوه‌قضاییه محسوب نمی‌شوند و تصدی این مراجع به وسیله قضات و دارندگان پایه قضایی نیست. اغلب این مراجع در زیرمجموعه قوه مجریه کار می‌کنند.

این مراجع بر اساس قوانین ماهوی و شکلی ویژه، به اختلافاتی که از اجرای قوانین خاص ناشی می‌شود، رسیدگی می‌کنند. پیش از این در گفت‌وگو با دکتر غلامرضا مدنیان، مدرس دانشگاه و حقوقدان به تعریف مراجع شبه‌قضایی و نحوه فعالیت آنها پرداختیم؛ در بخش دوم این گفت‌وگو ویژگی‌های مراجع شبه‌قضایی و نقش آنها در ساختار نظام دادرسی کشور مورد توجه قرار گرفته است.

آیا سیاست فعلی قانونگذار بر این است که مراجع شبه‌قضایی گسترش پیدا کند یا اینکه محدود شود؟

سیاست‌های قضایی ابلاغی مقام معظم رهبری در برنامه چشم‌انداز بیست ساله ‌آینده کشور و سایر اسناد بالادستی برنامه پنج ساله دوم کشور در امر قضایی توسعه قضایی، گویای آن است که باید از طریق ایجاد و توسعه نهاد‌های شبه‌قضایی، نهادهایی برای میانجی و پیشگیری از اختلاف به وجود آید تا با این روش از بار فعلی مراجع قضایی تا حدودی کاسته شود. همچنین در ماده 130 قانون برنامه چهارم توسعه، قوه‌قضاییه مکلف به تهیه لایحه‌ای برای فراهم کردن زمینه تشکیل نهادهای داوری غیر‌دولتی و به تصویب رساندن آن در مراجع ذی‌صلاح شده است. بر همین مبنا سیاست‌هایی همچون تشکیل شوراهای حل اختلاف و تشکیل نهاد‌های داوری غیردولتی، نهاد قاضی تحکیم، قضا‌زدایی و بر‌داشتن عنوان جزایی از برخی رفتارهای اجتماعی در دستور کار قرار گرفته است.

در این رویکرد ارجاع معضلات، مشکلات و اختلافات اقتصادی، اجتماعی‌، فرهنگی و سیاسی به سازمان‌ها و نهادهای غیر قضایی مدنظر بوده است.

ریاست محترم قوه‌قضاییه نیز قبلا دستور‌العملی برای توجه به ظرفیت‌های سایر مراجع غیر‌قضایی و تقویت نهادهای شبه‌قضایی ابلاغ کرده و از محاکم خواسته است تا از رسیدگی به اموری که به حکم قانون به مراجع دیگر اعم از دادگاه‌های نظامی، ویژه روحانیت، دیوان عدالت اداری و مراجع شبه‌قضایی از قبیل کمسیون‌های مالیاتی، هیات‌های حل اختلاف کار، شوراهای حل اختلاف، نهادهای داوری و ... است، خودداری و سریعا مبادرت به صدور قرار عدم صلاحیت ذاتی کنند.

چند مرجع شبه‌قضایی در کشور ما وجود دارد؟

مراجع اختصاصی، استثنایی بر اصل رسیدگی و حل‌وفصل دعاوی در محاکم دادگستری به شمار می‌آیند که بنابر مصالحی قانونگذار اجازه رسیدگی به آنها را داده است. هر یک از مراجع اختصاصی خارج از تشکیلات قضایی به امری اختصاصی رسیدگی می‌کنند و از نظر تعداد و نوع بسیارند و معمولا در ارتباط با وظایف خاصی سازمان‌های کشوری تشکیل می‌شوند. این مراجع در قوانین و مقررات مختلف برای برخی از امور مدنی تعیین شده‌اند. مثل کمسیون ماده 77 قانون شهرداری‌ها، کمسیون‌های ماده 100 قانون شهرداری‌ها، کمسیون مالیاتی، مراجع حل اختلاف کارگر و کارفرما. این مراجع حسب مورد با توجه به صلاحیت اصطلاحا مراجع شبه‌قضایی یا مراجع قضاوتی اداری یا مراجع قضایی غیر دادگستری نامیده می‌شوند.

قانونگذار در قوانین عادی متعدد بیش از 60 واحد و نهاد غیر‌قضایی و شبه‌قضایی برای رسیدگی به دعاوی شکایات و امور دیگر به رسمیت شناخته که هدف قانونگذار در این خصوص تخصصی کردن موضوع و حل سریع اختلافات و فوریت در رسیدگی بوده است. به عنوان نمونه می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

اتحادیه‌های صنفی و کمیسیون‌های مربوط به قانون نظام صنفی مصوب1382

سازمان تعزیرات حکومتی

شعبه حقوقی تحقیق اداره اوقاف موضوع ماده 14 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه

کمیسیون رسیدگی به شکایات جانبازان موضوع ماده 16 قانون تسهیلات جانبازان مصوب1374

کمیسیون کفالت نظام وظیفه موضوع ماده 28 قانون نظام وظیفه

مراجع حل اختلاف مالیاتی موضوع قانون مالیات‌های مستقیم

مرجع رسیدگی به شکایت کارفرمایان در خصوص مطالبات حق بیمه موضوع قانون سازمان تامین اجتماعی

هیات تشخیص و حل اختلاف قانون کار

هیات حل اختلاف امور گمرکی موضوع ماده 50 قانون گمرک

هیات حل اختلاف ثبت احوال موضوع ماده 3 قانون ثبت احوال

هیات نظارت بر مطبوعات موضوع قانون مطبوعات

مشکلات وجود مراجع شبه‌قضایی در نظام دادرسی کشور چه مواردی هستند؟

اولا، بحث اختلاف در صلاحیت و ترتیب حل اختلاف یکی از موجبات تاخیر در کار و اخذ نتیجه در این مراجع می‌تواند بشمار آید. بنابراین با توجه به پراکندگی قوانین همواره در تعیین مرجع صالح و پیدا کردن آن اشکالاتی پیش می‌آید. ثانیا، اصل بی طرفی در مراجع اختصاصی اغلب نقض می‌شود. اعضای این مراجع غالبا از کارمندان قوه مجریه هستند و در هنگام اتخاذ تصمیم نمی‌توانند استقلال لازم را همانند یک مرجع کامل قضایی داشته باشند زیرا تحت تاثیر رعایت و اجرای دستورهای اداری مقامات مافوق هستند.

مرجع رسیدگی به اعتراض از آرای مراجع شبه‌قضایی چه مرجعی است؟

به موجب اصل 173 قانون اساسی، رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آرا و تصمیمات قطعی دادگاه‌های اداری هیات‌های بارزسی و کمسیون‌هایی مانند کمسیون‌های مالیاتی، هیات حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمسیون موضوع ماده 100 قانون شهرداری‌ها و... منحصرا از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار داده شده است. در هر حال آرا و تصمیمات مراجع غیرقضایی تحت نظارت نهاد قضایی دیوان عدالت اداری بوده و این مراجع ضمن نظارت بر اجرای قوانین نسبت به نقض آرا و تصمیمات خلاف قانون اقدام می‌کنند.

صلاحیت دادگاه‌ها یا مراجع شبه‌قضایی در رسیدگی به این امر بخصوص متضمن این معنی است که قانونگذار آن مرجع را شایسته رسیدگی به امر مزبور و تمیز ذی‌حق از بی‌حق قرار داده است بنابراین صلاحیت آنها از این جهت عبارت است از تکلیف و حقی که آن مراجع در رسیدگی به دعاوی و شکایات و امور بخصوص به حکم قانون داراست. پس مراجع قضایی و غیرقضایی قبل از ورود به هر امری باید صلاحیت خود را در رسیدگی به موضوع مطروحه احراز کنند. حسب ماده 32 قانون تشکیل دادگاه‌های عمومی‌ و انقلاب تشخیص صلاحیت یا عدم صلاحیت هر دادگاه نسبت به دعوای مطروحه با همان دادگاهی است که قانونا مکلف به رسیدگی به پرونده بوده است و اگر دادگاهی برخلاف صلاحیت ذاتی خود به موضوع یا دعوایی رسیدگی کند، قوانین آمره مربوط به نظم عمومی ‌را نقض کرده است. علیهذا با توجه به آنچه مطرح شد مسلم است که اصل بر صلاحیت عام دادگستری در رسیدگی است؛ چرا که طبق اصل 159 قانون اساسی دادگستری مرجع رسمی‌ تظلمات و شکایات است و بیان متضمن در این مورد صریح است و جایی برای اجتهاد و استنباط در مقابل نص نمی‌گذارد. لکن استثنا بر این اصل بعضا رسیدگی توسط مراجع غیر دادگستری شناسایی و اضافه شد است. البته در قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و ‌انقلاب در امور مدنی مصوب 1379 به‌این معنا توجه نشده و رسیدگی به دعاوی در صلاحیت دادگاه‌های دادگستری شناسایی و اضافه شده است: «مگر در مواردی که قانون مرجع دیگری را تعیین کرده باشد». در اینجا به این دلیل که قانون خاص، قانون عام را تخصیص می‌زند باید گفت محاکم دادگستری در صورتی که موضوعی در صلاحیت ذاتی آنها نباشد بایستی از رسیدگی به آن خودداری و اقدام به صدور قرار عدم صلاحیت به شایستگی مرجع ذی‌صلاح (شبه‌قضایی) کنند. در تشخیص صلاحیت هر مرجع اختصاصی غیرقضایی بایستی بررسی کند آیا موضوع درخواست یا دعوی دارای ماهیت خصوصی و قضایی است یا خیر؟ و آیا موضوع مطروحه از مواردی است که قانونگذار آن را در صلاحیت وی قرار داده است یا خیر؟ در هر حال مراجع استثنایی در برابر مراجع عمومی ‌منحصرا صلاحیت رسیدگی به اموری را دارند که صراحتا در صلاحیت آن قرار گرفته و با توجه به‌اینکه اصل و قاعده کلی بر صلاحیت مراجع عمومی است و صلاحیت مراجع غیر دادگستری استثناست، مقررات مربوط به موارد صلاحیت آن مراجع ‌باید در موضع نص تفسیر شود. در مواردی که بین صلاحیت مراجع عمومی و استثنایی در رسیدگی اختلاف شود اظهار نظر کنند بدیهی است مراجع غیر دادگستری به همین وجه حق ورود و رسیدگی به اموری را که در صلاحیت مراجع دادگستری است، ندارند لکن مراجع دادگستری بر اساس عمومات قانونی که ذکر شد چنین اختیاری را دارند.

ضمانت اجرای تعیین صلاحیت چیست؟

ضمانت اجرای تصمیمات مراجع مذکور به روش‌های مقرر در قوانین مرتبط است.

برخی از آرای این مراجع به وسیله دادگستری و اجرای احکام اجرا می‌شوند، مثل آرای هیات‌های حل اختلاف وزارت کار و رفاه و تامین اجتماعی؛ برخی به تناسب، توسط دستگاه‌های اداری اجرایی می‌شوند مانند آرای هیات‌های بدوی رسیدگی به تخلفات اداری؛ برخی دیگر آرا نیز مستقیما توسط شاکی اجرایی می‌شوند مانند آرای کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری‌ها و برخی در سوابق درج می‌شود و اجرا می‌شود مانند آرای مواد 147 و 148 قانون ثبت که ‌این آراء برای سازمان ثبت لازم الاجرا بوده و پرونده ثبتی بر اساس آن تغییر مسیر می‌یابد.