چالش های مسئولیت مدنی دولت

اصولا مسئولیت مدنی به معنی مسئولیت پرداخت خسارت است. بر مبنای این مسئولیت بین زیان‏زننده و زیان‏دیده، رابطه‌‌ای خاص که عبارت از لزوم جبران خسارت است به وجود می‌آید. بر این اساس هر کس خسارتی به دیگری وارد کرد باید آن را جبران کند و فرقی نمی‌کند که وارد‌کننده زیان شخص حقیقی باشد یا شخصیت حقوقی.

آیا مسئولیت دولت با مصونیت دولت و اصل حاکمیت دولت تعارض ندارد؟

در گذشته‌های دور، برخی از اشخاص به سبب جایگاه و کارویژه خود از این مسئولیت مبرا بودند؛ یعنی با وجود اینکه اعمال آنها به دیگری خسارت وارد می‌کرد، مسئولیتی متوجه آنها نمی‌شد کهاز جمله این اشخاص دولت بود. تئوری «مصونیت دولت از مسئولیت» حتی مصونیت مطلق دولت، طی سالیان متمادی تئوری غالب بود و با همین رویکرد قواعدی وضع شده بود که دولت به طور مطلق یا در اعمال حاکمیت مطلقا فاقد مسئولیت مدنی بود. ماده 11 قانون مسئولیت مدنی ایران نیز متأثر از این اندیشه است. با این حال بیشتر از چند دهه است که این تئوری جای خود را به تئوری‌های دیگری که اصل را بر مسئولیت تمام اشخاص از جمله دولت می‌گذارد، داده است و قوانین قریب به اتفاق کشورها بر این اساس تغییر کرده است. در ایران نیز اندیشمندان حقوق با علم به این موضوع و نقشی که رویکرد جدید می‌تواند در توسعه و پیشرفت جامعه ایفاء کند بر این نظرند که باید قواعد ناظر به مسئولیت مدنی دولت و موسسات عمومی‌ اصلاح شود. بر این اساس استدلال می‌شود که یکی از ضرورت‌های زندگی اجتماعی امروزه، مسئولیت بدون تقصیر دولت است، به‌گونه‌ای که این اصل را می‌توان یکی از آثار عمده حاکمیت قانون بر همگان و تساوی در مقابل قانون تلقی کرد.

مبانی قانونی مسئولیت مدنی دولت چیست؟

مورد اول قانون اساسی است که در اصل 171 به مسئله تقصیر و اشتباه قاضی اشاره کرده ، هرچند در مورد سایر ارکان و کارکنان دولت حکمی پیش‌بینی نشده است. به موجب این اصل، «هرگاه در اثر تقصیر یا اشتباه قاضی در موضوع یا در حکم یا در تطبیق حکم بر مورد خاص، ضرر مادی یا معنوی متوجه کسی گردد در صورت تقصیر، مقصر طبق موازین اسلامی ضامن است و در غیر این صورت خسارت به وسیله دولت جبران می‌شود، و در هر حال از متهم اعاده حیثیت می‌گردد». اگر چه این اصل فقط در خصوص تقصیر و اشتباه قضات بیان شده است، با توجه به مبانی مسئولیت در اسلام و تئوری‌های آن، باید معتقد باشیم که در اساس مسئولیت دولت، فرقی بین قضات و سایر کارکنان دولت نیست.

مورد دوم قانون مجازات اسلامی است که در مواد 57 و 58 به نحوی با موضوع بحث ما مربوط می‌شود. در ماده 57 این قانون آمده است:  «هرگاه به امر غیرقانونی یکی از مقامات رسمی جرمی واقع شود آمر و مامور به مجازات مقرر در قانون محکوم می‌شوند ولی ماموری که امر آمر را به علت اشتباه قابل قبول و به تصور اینکه قانونی است اجرا کرده باشد، فقط به پرداخت دیه یا ضمان مالی محکوم خواهد شد»  در ماده 58، نیز مفاد اصل 171 قانون اساسی تکرار شده است.

همچنین برای مسئولیت مدنی دولت می‌توان به مواد 312 و 313  قانون مجازات اسلامی سابق استناد کرد. به موجب ماده 312 قانون مذکور «هرگاه جانی دارای عاقله نباشد یا عاقله او نتواند دیه را در مدت سه سال بپردازد، دیه از بیت‌المال پرداخت می‌شود». مطابق ماده 313 همین قانون «دیه عمد و شبه عمد بر جانی است، لیکن اگر فرار کند از مال او گرفته می‌شود و اگر مالی نداشته باشد از بستگان نزدیک او با رعایت الاقرب فالاقرب گرفته می‌شود و اگر بستگانی نداشت یا تمکن نداشتند، دیه از بیت‌المال داده می‌شود». بنابراین، مرتکب در خطای محض فارغ از مسئولیت است و پرداخت دیه مقتول بر عهده عاقله اوست و اگر عاقله‌ای نباشد، دولت باید از بیت‌المال دیه را بپردازد. این مسئولیت، شاید بارزترین شکل مسئولیت بدون تقصیر باشد که بر عهده دولت قرار می‌گیرد.

همچنین در صورتی که جانی فرار کند و به‌واسطه نداشتن مال یا بستگان یا عدم تمکن آنها، امکان پرداخت دیه به اولیای‌دم نباشد، دیه از بیت‌المال پرداخت می‌شود زیرا خون هیچ مسلمانی نباید هدر رود، بنابراین این حکم چه بسا از ضرورت‌های اجتماعی و به دلیل مسئولیت کلی دولت در حفظ امنیت و جان اشخاص و جلوگیری از فرار متهمان و اجرای عدالت باشد؛ پس اگر دولت این وظیفه را نتوانست انجام دهد، باید مسئولیت خود را با پرداخت دیه از بیت‌المال بجا آورد.

قانون مسئولیت مدنی نیز یکی دیگر از موارد مطرح در این زمینه است.همان طور که می‌دانیم یکی از آثار حکومت قانون، حاکمیت آن بر اعمال و اقدامات قدرت است که نتیجه آن مسئولیت دولت در برابر زیان‌هایی است که از فعالیت‌ها و اقداماتش به دیگران می‌رساند. این جنبه مورد توجه قانونگذار قرار گرفته و تا حدودی، شرایط مسئولیت مدنی دولت و نهادها و سازمان‌های دولتی، در ماده 11 قانون مسئولیت مدنی مصوب 7/2/1339 پیش‌بینی شده است. به موجب این ماده «کارمندان دولت و شهرداری و موسسات وابسته به آنها که به مناسبت انجام وظیفه عمدا یا در نتیجه بی‌احتیاطی، خسارتی به اشخاص وارد نمایند، شخصا مسئول جبران خسارات وارده می‌باشند. ولی هرگاه خسارات وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقص وسایل ادارات و موسسات مزبور باشد، در اینصورت جبران خسارت، به عهده اداره یا موسسه مربوطه است. ولی در مورد اعمال حاکمیت دولت هر گاه اقداماتی که برحسب ضرورت برای تامین منافع اجتماعی طبق قانون بعمل آید و موجب ضرر دیگری شود، دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود».

همچنین مطابق ماده 95 قانون کار «مسئولیت اجرای مقررات و ضوابط فنی و بهداشت کار بر عهده کارفرما یا مسئولین واحدهای موضوع ذکر شده در ماده 85 این قانون خواهد بود. هرگاه بر اثر عدم رعایت مقررات مذکور از سوی کارفرما یا مسئولین واحد، حادثه‌ای رخ دهد، شخص کارفرما یا مسئول مذکور از نظر کیفری و حقوقی و نیز مجازات‌های مندرج در این قانون مسئول است». البته از نظر کیفری شخص حقیقی، یعنی همان مسئول واحد مربوطه یا شخصی که در اجرای وظیفه قصور کرده ‌است، تحت تعقیب قرار می‌گیرد ولی تعقیب کیفری شخص خاطی رافع مسئولیت کارفرما که ممکن است دولت یا دستگاه و سازمان دولتی باشد، نیست.
قانون بیمه اجباری مسئولیت مدنی دارندگان وسائل نقلیه موتوری زمینی در مقابل شخص ثالث نیز در این باره قابل توجه است. غالبا این‌گونه تصور می‌شود که در حوادث رانندگی فقط راننده مقصر مسئول خسارت‌های مالی و بدنی زیان‌دیدگان حادثه است؛ در حالی که نه‌تنها راننده‌ مقصر، بلکه دارندگان (مالکین) وسایل نقلیه اعم از اشخاص حقیقی یا حقوقی، خواه دولتی یا غیردولتی نیز در مقابل اشخاص ثالث مسئول خسارت‌های مالی یا بدنی زیان دیدگان هستند.

آیا میان مسئولیت دولت در خصوص اعمال حاکمیتی و تصدی‌گری تفاوتی وجود دارد؟

جنبه‌های مسئولیت دولت غالبا در امور تصدی‌گری برقرار است از این رو سعی می‌شود با بیمه‌های مسئولیت و مکمل جبران شود اما در امور حاکمیتی، این جنبه در برخی قوانین همانند جبران خسارت در تملک املاک مردم وجود دارد. در برخی موارد همانند ماده 11 قانون مسئولیت مدنی بیان شده است که در مورد اعمال حاکمیت دولت هر گاه اقداماتی که برحسب ضرورت برای تامین منافع اجتماعی طبق قانون به‌عمل آید و موجب ضرر دیگری شود، دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود؛ اما امروزه این اهتمام وجود دارد که خسارتی بدون جبران باقی نماند. زیرا هزینه‌های اجتماعی عدم جبران به مراتب بالاتر از خسارت فردی است بنابراین به‌نظر می‌رسد که باید ماده 11 قانون مسئولیت مدنی مصوب 7/2/1339 اصلاح شود.

به نظر شما برای اصلاح و کارآمدکردن قوانین در این خصوص چه اقداماتی باید انجام داد؟

مطالعه در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران و مبحث مسئولیت مدنی دولت مبین آن است که با وجود پیش‌بینی برخی موقعیت‌های خاص در قوانین مصوب، که مسئولیت دولت را منطبق با تئوری‌های تقصیر یا خطر پذیرفته،در بسیاری از موارد مواجه با اشکال یا خلأ قانونی است. پراکندگی قوانین، نگاه موردی به مسئولیت مدنی دولت، عدم انسجام در مبانی مسئولیت، که برخی بر مبنای نظریه تقصیر و برخی دیگر بر مبنای نظریه خطر استوار شده است همچنین فقدان راهکارهای اجرایی دقیق و عدم وحدت رویه در موارد مشابه مثل حدود مسئولیت ناشی از تقصیر قضات و نیروهای مسلح و سایر کارکنان دولت، از مهمترین ضعف‌ها و خلأهای قانونی راجع به نظام مسئولیت مدنی دولت است. بنابراین، بازنگری جامع در این زمینه و تدوین و تصویب قانون جامع تحت عنوان «مسئولیت مدنی دولت» امری ضروری و اجتناب‌ناپذیر است. اما تا زمان تصویب چنین قانونی وظیفه قضات دادگاه‌ها است که با استناد به اصول و قواعد حقوقی راجع به مسئولیت، حکم هر قضیه را صادر کنند.