رای شماره 551 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال قسمتهایی از بند یک و ابطال بند 2

رأی شماره 551 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال قسمتهایی از بند یک و ابطال بند2 ماده 29 و بند 39 مصوبه شماره 2729/7/100ـ 3/11/1387 شورای اسلامی شهر زاهدان

شماره هـ/90/1110    

تاریخ دادنامه: 20/8/1392       شماره دادنامه: 551       کلاسه پرونده: 90/1110

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای علی سلیمانی شایسته

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد 39 و 29 مصوبه شماره 2729/7/100ـ 3/11/1387 شورای اسلامی شهر زاهدان

گردش‌کار: آقای علی سلیمانی شایسته به نمایندگی بانک پارسیان به موجب دادخواستی ابطال مواد 39 و 29 مصوبه شماره 2729/7/100ـ 3/11/1387 شورای اسلامی شهر زاهدان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

احتراماً، به وکالت از بانک پارسیان به استحضار می‌رساند، شورای اسلامی شهر زاهدان در سال 1387 به شرح تصویر مصوبه پیوست مبادرت به وضع عوارض تابلو و عابر بانک کرده است و کمیسیون ماده 77 شهرداری نیز مستنداً به مصوبه مذکور طی رأی شماره 1/2/326ـ 4/6/1389 این بانک را محکوم به پرداخت مبلغ 000/200/4 و 000/480/24 ریال به شرح تصویر فیشهای سند رسمی بابت عوارض تابلو کرده است. در حالی که وضع مصوبه مذکور منطبق با مقررات و آرای صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نبوده و بنا به مراتب معروضی، موجبات ابطال آن فراهم است. بدیهی است متعاقب احراز حقانیت بانک و ابطال مصوبه مذکور اقدام مقتضی در راستای اعتراض به رأی کمیسیون به عمل خواهد آمد. ضمناً می‌باید بین حدود اختیارات شورای اسلامی شهر و شهرداریها در وضع عوارض جدید و حدود صلاحیت شورای اسلامی شهر و این که موضوع و ماهیت فعالیت بانک در زمره مواردی که وضع عوارض و انواع آن و این که موضوع و ماهیت فعالیت بانک در زمره مواردی که در صلاحیت شورای شهر باشد قایل به تفکیک شده وفق تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشند موظفند موارد را حداکثر تا 5/11/ هر سال برای اعلام عمومی در جراید تصویب و اعلام نماید. گرچه وضع عوارض محلی توسط شوراها، مستلزم رعایت تشریفات قانونی شده لیکن آراء صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری من جمله رأی شماره 2ـ 26/1/1389 مصوبات شورای اسلامی شهر یزد پیرامون وضع عوارض و بهای خدمات برای بانکها به دلیل محلی نبودن آن و حوزه فعالیت بانکها و شعب آنها در نقاط مختلف کشور ابطال شده است. بنابراین آراء مذکور حکایت از غیرقانونی بودن مصوبات شوراهای اسلامی منحصر پیرامون تعیین عوارض محلی برای بانکها دارد زیرا ماهیت و فعالیت بانکها محلی نیست از آن جا که شوراهای شهر در سراسر کشور تابع قوانین واحد می‌باشند امکان تفسیر مقررات موضوعه حسب مناطق جغرافیایی مختلف، متفاوت نبوده و به لحاظ امکان تفسیر مقررات موضوعه حسب مناطق جغرافیایی مختلف و به لحاظ وحدت موضوع، تنقیح مناط از آراء صدرالاشعار، به منزله تسری حکم مصرح در آن به‌موارد مشابه، متصور است. زیرا بر اساس قوانین موضوعه و واحد تعابیر و تفاسیر متعارض و متضاد قابلیت استماع نداشته است و نمی‌توان در برخی شهرستانها فعالیت بانک را محلی و ملزم به پرداخت عوارض و در سایر شهرستانها به لحاظ محلی نبودن فعالیت بانکها آنها از پرداخت عوارض محلی معاف باشند که در صورت تحقق این موضوع امری خلاف انصاف و عدالت صورت گرفته است و موجبات تشتت آراء فراهم و تعارض این قسم مصوبات با رویه متداول، اقتضای ابطال این قسم مصوبات را به دنبال خواهد داشت. با عنایت به شرح فوق ابطال مصوبات شماره 2729/7/100ـ 3/11/1387 در قسمت مواد 29 و 39 مربوط به عوارض تابلو و عابر بانک را دارد.»

متن مصوبه شماره 2729/7/100ـ 3/11/1387 شورای اسلامی شهر زاهدان در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:

«ماده 29ـ عوارض نصب تابلو و آگهی های تجاری

استاندارد تابلو مجاز به اندازه دهنه مغازه در ارتفاع یک متر و سی سانتیمتر با شرایط ذیل می‌باشد:

1ـ تابلو نصب شده در سر درب مغازه نباید از لبه پشت بام بالاتر باشد و در حد معرفی نشانه کسب بلامانع است که در این مرحله عوارض ندارد. چنانچه تابلو از لبه پشت بام تجاوز نماید مقدار اضافی مورد محاسبه عوارض به روش ذیل خواهد بود (زمان نصب× قیمت منطقه‌ای× مساحت اضافی) ضمناً تابلوهایی که جهت تبلیغات کالاهای شرکتها و واحدهای تولیدی و کارخانجات داخلی و خارجی مورد استفاده قرار می‌گیرد مشمول عوارض خواهند بود.

2ـ استفاده از تابلو شناسایی یا تبلیغات تجاری روی پشت بام مجاز نمی‌باشد و در موارد خاص و با موافقت شهرداری و سایر مالکان ساختمان، عوارضی معادل مساحت تابلو ضرب در قیمت منطقه‌ای ضرب در زمان نصب (ماه) محاسبه و اخذ می‌شود. در میادین و تقاطع‌ها به قیمت محاسبه شده 20 درصد اضافه می‌شود.

3ـ درج آگهی تبلیغات در روی دیوارها و نصب خودسرانه تابلو در محدوده و حریم شهر ممنوع است و از متخلفان ماهیانه معادل ده برابر قیمت منطقه‌ای از زمان نصب تا زمان برچیده شدن و پاک کردن عوارض محاسبه و وصول خواهد شد.

4ـ تابلوهای پزشکان می‌باید به اندازه استاندار ( 70×50) و به صورت نردبانی براساس موقعیت هر واحد در ساختمان و طبقات ساختمان نصب شود. عوارض تابلوهای پزشکان در معابر عمومی معادل دو برابر قیمت منطقه‌ای، در میادین و تقاطع ها 3 برابر قیمت منطقه‌ای در هر ماه خواهد بود.

5ـ نصب پلاکارد با هماهنگی شهرداری برای تبلیغات مجاز است و عوارض آن برای امور آموزشی و فرهنگی برای هر پلاکارد به ابعاد حداکثر (90×50/1) به صورت آویز در خیابانهای اصلی روزانه 35000 ریال و در میادین و تقاطع‌ها 4500 ریال خواهد بود و برای امور تجاری در خیابان اصلی روزانه 6000 و در میادین 7000 ریال خواهد بود.

6ـ نصب داربست در خیابان اصلی روزانه برای هر مترمربع 12000 ریال و در میادین و تقاطعها برای هر مترمربع 17000 ریال خواهد بود.

7ـ تبلیغات بانکها و استقرار خودروهای جوایز قرض الحسنه به منظور تبلیغات در معابر برای هر دستگاه خودرو در هر دوره سه ماهه و کمتر از آن 000/000/6 ریال خواهد بود.»

«ماده 39
نوع عوارض
مأخذ و نحوه محاسبه
توضیحات
عوارض هر دستگاه عابر بانک
ماهیانه 000/350 ریال

تبصره یک: کلیه بانکها اعم از خ ص وصی و دولتی و صندوقهای قرض الحسنه و تعاونیهای اعتبار موظف به پرداخت عوارض این ماده هستند.

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر زاهدان، به موجب لایحه شماره 2526/12/100/ش ـ 17/12/1390، توضیح داده است که:

«سلام علیکم:
احتراماً، عطف به نامه شماره 900998090083329ـ 25/10/1390 در خصوص پرونده کلاسه 90/1110 در مورد درخواست تقدیمی بانک پارسیان به طرفیت شهرداری و شورای اسلامی شهر به خواسته ابطال مصوبه شماره 2729/7/100/ش ـ 3/11/1387 در قسمت مواد 39 و 29 تعرفه محلی وصول عوارض سال 1387 با عنایت به این که در توضیح و تبیین خواسته خویش اعلام کرده است که: می‌باید بین حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهر و شهرداریها در وضع عوارض جدید و حدود صلاحیت شورای اسلامی شهر و این که موضوع و ماهیت فعالیت بانک در زمره مواردی که در صلاحیت شورای شهر باشد قابل به تفکیک شد گرچه وضع عوارض محلی توسط شوراها مستلزم رعایت تشریفات قانونی شده لیکن آراء صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری من جمله رأی شماره 2ـ 26/1/1389 مصوبات شوراهای اسلامی شهر یزد پیرامون وضع عوارض و بهای خدمات برای بانکها به دلیل محلی نبودن آن و حوزه فعالیت بانکها و شعب آنها در نقاط مختلف کشور ابطال شده است. بنابراین آراء مذکور حکایت از غیرقانونی بودن مصوبات شوراهای اسلامی شهر پیرامون عوارض محلی برای بانکها دارد زیرا ماهیت و فعالیت بانکها محلی نیست و... به استحضار می‌رساند:

مقنن در تبصره6 ذیل ماده96 قانون‌شهرداری پذیرفته است که «اراضی کوچه‌های عمومی و میدانها و پیاده‌روها و خیابانها و به طور کلی معابر و بستر رودخانه‌ها و نهرها و مجاری فاضلاب شهرها و باغهای عمومی و گورستانهای عمومی و درختهای معابر عمومی واقع در محدوده هر شهر که مورد استفاده عموم است ملک عمومی محسوب و در مالکیت شهرداری است.»

حسب پیشنهاد شهرداری به شماره 37589/1/2ـ 1/10/1386 شورای اسلامی شهر زاهدان با استفاده از اختیـارات حاصله از مـاده 92 قانون شهرداری و مـاده 77 و بنـد 16 مـاده 71 قانـون تشکیلات وظایـف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب سال 1375 و اصلاحی سالهای 1386 و 1382 و تبصره 1 ماده 5 قانون موسوم به تجمیع عوارض مصوب 22/10/1381 تسری یافته به تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده که تماماً بر محلی بودن عوارض تأکید داشته و دریافت و وصول این عوارض و نیز مرجع تصویب‌کننده آن شوراهای اسلامی هر شهر است با رعایت مقررات شکلی وضع عوارض اقدام به تصویب مواد 29 و 42 تعرفه وصول عوارض که عوارض محلی بوده و بر اساس اختیار قانونی شورای شهر برقرار شده است ماهیت و شکل عوارض محلی که توسط شوراها وضع می‌شوند اساساً با عوارضی که در بعد ملی به وسیله قانون برقرار می‌شوند متفاوت است قانون موسوم به تجمیع عوارض به هیچ عنوان مترصد سلب اختیار شوراها در وضع عوارض نبوده و حتی صراحتاً به آن اشاره کرده است همین امر پس از قانون موسوم به تجمیع عوارض به صورت روشنتری در قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز مورد تأکید قرار گرفته است در نهایت بر اساس ماده 80 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراها و ماده 12 آیین‌نامه اجرایی نحوه وصول عوارض مصوب سال 1378 مراتب جهت تصویب نهایی به فرمانداری و استانداری سیستان و بلوچستان ارسال شده است همان گونه که مستحضرید تا زمانی که این عوارض از طرف فرمانداری مورد اعتراض قرار نگرفته و شورای حل اختلاف استان آن را تغییر نداده یا حسب ماده 77 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراها مصوب سال 1375 به وسیله وزیر کشور لغو و اصلاح نشده به قوت خود باقی است و قابل وصول است. مضافاً این که اگر وضع عوارض و تعرفه‌های سالیانه مصوب شورای شهر را غیرقانونی بدانیم اصولاً وجهی برای تأمین بودجه شهرداری باقی نمی‌ماند لازم به ذکر است بانکها در حال حاضر به صورت بنگاههای اقتصادی عمل کرده و با توجه به فعالیتهای گسترده‌ای که دارند روزانه محل مراجعه تعداد زیادی از شهروندان بوده و بدیهی است که تردد کارکنان بانکها و مراجعین بی‌شمار آنها و نصب تابلوهای تبلیغاتی از طرف بانکها و برطرف کردن مشکلات ترافیکی و پارکینگ و جمع‌آوری ضایعات حاصله انجام خدمات فوق‌العاده‌ای را اقتضا دارد و مبالغ تعیین شده در تعرفه‌ها جزء ناچیزی از بهای این حقوق حقه بوده است. لذا استدلال بانک پارسیان مبنی بر اثبات غیرمحلی بودن فعالیت بانکها به استناد رأی شماره 2ـ 26/1/1389 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری موجه نیست و از لحاظ این شورا پذیرفته نیست چرا که کلیه بانکها در هر شهر، دارای مؤسسات و شعب وابسته هستند و فعالیت بانکی را صرفاً برای همان محل انجام می‌دهند، بنابراین محلی محسوب شده است و مشمول اخذ عوارض به‌استناد قوانین ذکر شده هستند، لذا با عنایت به مکاتبه فوق استدعا دارد این موارد در رسیدگی مطمح نظر قرار گیرد.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‌کند.

رأی هیأت عمومی

الف ـ با توجه به این که مطابق بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، شوراهای اسلامی می‌توانند متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به وضع عوارض مبادرت ورزند، بنابراین فراز ابتدایی و پایان بند 1 ماده 29 مصوبه شماره 2729/7/100ـ 3/11/1387 شورای اسلامی شهر زاهدان موضوع تعرفه عوارض محلی سال 1388 مبنی بر ممنوعیت وضع عوارض تابلوی منصوبه بر سر درِ مغازه‌ها که مبین محل کسب است و همچنین تجویز اخذ عوارض بر تابلوهایی که برای تبلیغات کالاهای شرکتها و واحدهای تولیدی وکارخانجات داخلی و خارجی مورد استفاده قرار می‌گیرد، به لحاظ این که علاوه بر معرفی محل کسب موجب تبلیغ و کسب درآمد برای مغازه‌دار می‌شود، مغایرتی با قانون ندارد و قابل ابطال نیست. لیکن فراز میانی ماده 29 مصوبه که تابلوی معرف محل کسب بیش از سقف محل کسب را به اندازه مازاد بر سقف مستحق دریافت دانسته است، از این حیث که تابلو با اوصاف مذکور از جمله مصادیق ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 تشخیص نمی‌شود تا وضع عوارض بر آن امکان‌پذیر باشد، مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.
ب ـ بندهای 3، 4، 5، 6 و 7 از ماده 29 مصوبه مورد شکایت در محدوده اختیارات شورای اسلامی شهر زاهدان تشخیص می‌شود و چون مغایرتی با قانون ندارد، قابل ابطال نیست.

ج ـ با توجه به این که مقنن حکم صریحی در خصوص ممنوعیت استفاده از پشت بام وضع نکرده است، بند 2 ماده 29 تعرفه مورد شکایت که بدون اذن مقنن، نصب تابلوی شناسایی یا تبلیغاتی بر روی پشت‌بام را ممنوع اعلام کرده است و در موارد خاص با موافقت شهرداری و سایر مالکان ساختمان اخذ عوارض را تجویز کرده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر زاهدان تشخیص و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری بند مذکور ابطال می‌شود.

  دـ با توجه به اینکه مطابق ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، برقراری هرگونه عوارض به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات ممنوع است و بانکها بابت درآمد خود مالیات می‌پردازند، بنابراین بند 39 مصوبه مورد شکایت مبنی بر وضع عوارض از عابر بانکها وجاهت قانونی ندارد و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری