جایگاه شوراها در نظام حقوقی ایران

شوراهای محلی از جمله قدیمی‌ترین نهاد‌ها در مدیریت محلی شهرها و روستاها هستند. در عصر مدرن و با ظهور شرایط و مقتضیات جدید، نهادهای محلی صورتی نظام‌مندتر به خود گرفته‌اند.

در ممالک توسعه‌یافته و نظام‌های حقوقی الگو، جایگاه و کارکرد شوراهای محلی در ساختار قدرت بر مبنای برنامه‌ریزی، مقررات‌گذاری، نظارت و تعیین مدیریت‌های اجرایی قلمرو تحت پوشش استوار است. برای ارتقای جایگاه شوراهای محلی باید در پی واکاوی و آسیب‌شناسی وضع فعلی نهادهای محلی در ساختار سیاسی - حقوقی جمهوری اسلامی و همچنین ارائه راهکارهای مقتضی در خصوص تبیین وضعیت مطلوب و ایجاد الگویی از نهادهای مزبور متناسب با بافت فرهنگی و اجتماعی جامعه ایرانی بود. در گفت‌وگو با کارشناسان به بررسی موضوع پرداخته‌ایم که در پی می‌آید.

 یک کارشناس حقوقی در خصوص تمرکرگزایی شوراها در ایران می‌گوید: با سیری در قوانین و مقررات عام و خاص مربوط به شوراهای محلی در ساختار حقوقی کشور و مراجعه به مشروح مذاکرات خبرگان قانون اساسی و کنار هم گذاشتن موارد فوق‌الذکر در کنار سیاق کلی متن قانون اساسی به تفکر تمرکزگرایی پی‌می‌بریم که از قرن‌ها پیش و حتی بعد از خیزش مشروطه و آغاز ایجاد دولت مدرن در ایران بر ساختار سیاسی– حقوقی کشور سایه افکنده و در تار و پود آن ریشه دوانیده است.

هادی امین‌زاده ادامه می‌دهد:‌ تفکر مزبور به حدی قدرتمند بوده که تلاش‌های سیاست‌مداران در وضع قوانین تمرکززدا همچون «متمم قانون اساسی مشروطه» و همچنین اصول پایه‌ای شوراها مندرج در قانون اساسی جمهوری اسلامی را در خود بلعیده و بر این اساس نظام تفکری خود را (تمرکز سیاسی- اداری) بر ساختار سیاسی- حقوقی کشور تحمیل کرده یا در اثر فشارهای سیاسی، ترکیبی ابهام برانگیز از نهادهای غیر‌متمرکز محلی را در ساختار مورد اشاره چیده است؛ چیدمانی که یا دوام نداشته یا در صورت تداوم، همانند وضعیت کنونی، نه می‌توان آن را مصداق تمرکززدایی واقعی و تشکیل دولت‌های محلی نظام‌مند انگاشت و نه می‌توان به آن را ساختار متمرکز دانست.

  شوراها؛ ابزار تحقق تمرکززدایی

این کارشناس حقوق درباره عدم تمرکزگرایی در نظام حقوقی شوراها می‌گوید: با نگاهی به نظام حقوقی و سیاسی جمهوری اسلامی ایران مبتنی بر قانون اساسی و سایر قوانین موضوعه آشکار می‌شود که این نظام مبتنی بر سیستم عدم‌تمرکز است و به‌عبارتی شوراها در نظام حقوقی- سیاسی ایران، همان نهادهای انتخابی محلی در چارچوب تئوری عدم‌تمرکز محلی تلقی می‌شوند.

امین‌زاده ادامه می‌دهد:‌ فارغ از دیدگاه قوی و محکم اصول کلی و پایه‌ای قانون اساسی (اصول 6 و 7) دال بر «رکن» انگاشتن شوراهای محلی در اداره امور محلی، قانون مزبور، سیتسمی ابهام‌برانگیز را در چارچوب عدم تمرکز محلی و بر اساس دیدگاهی حداقلی از تمرکز‌زدایی تحت عنوان شوراها در خود جای داده است. وی اضافه می‌کند: این دیدگاه حداقلی در مورد تمرکززدایی به قانون خاص تشکیل شوراهای محلی از طریق کاهش اختیارات و صلاحیت‌ها و افزایش محدودیت‌ها بر این نهادهای محلی با شدت بیشتری سرایت و آن‌را به لحاظ عملکردی، بسیار کم‌رمق کرده است.

 این کارشناس حقوق با بیان اینکه یافته‌های پژوهش‌ها نشانگر نبود شخصیت کامل حقوقی، نظارت شدید حکومت مرکزی و نبود جایگاه و اختیارات مشخص در ساختار فعلی نظام سیاسی است، تصریح می‌کند:‌ این موراد حاکی از نوعی عدم دستیابی به مولفه‌های توسعه همه‌جانبه به سبب عدم درک جایگاه نهادهای محلی به‌عنوان بستر تحقق مشارکت‌های مردمی در ساختار قدرت و تصمیم‌گیری‌های حاکمیت است.

  دیدگاه قوانین به شوراها

این کارشناس حقوق درباره حمایت‌های قانونی از شورا می‌گوید:‌ از دیدگاه حقوقی با بررسی و تدقیق در قوانین کنونی راجع به شوراهای محلی پی برده می‌شود که اولا قانون فعلی حاکم بر نهادهای محلی ایران (قانون شوراهای اسلامی شهر) در جهت حمایت از جایگاه حقیقی شوراها نسبت به موقعیت آن در الگوی قانون اساسی گام برداشته است؛ ثانیا با تحلیل اصول قانون اساسی و قوانین عادی موضوع نهادهای محلی، متوجه می‌شویم که در راه رسیدن به نوعی از دولت‌های محلی نظام‌یافته بر پایه الگوی عدم‌تمرکز محلی، چالش‌های حقوقی‌ای نیز اعم از موانع، تضادها و خلأها در قوانین مذکور وجود دارد.

امین‌زاده در ادامه با بیان اینکه برای شناسایی چالش‌های موجود در قوانین مربوطه سه مولفه اساسی و مشترک در میان الگوهای جهانی دولت محلی تحت مضامین هویت حقوقی مجزا، مدیریت امور محلی وفق اصل تفکیک امور ملی و محلی، همچنین نظارت محدود حکومت مرکزی بر دولت‌های محلی استخراج شده است، اظهار می‌دارد: متعاقبا رهیافت حاصل از تطبیق معیارهای مذکور بر ساختار حقوقی ایران در مجموع نشانگر آن است که نظام شوراهای محلی کشورمان فاصله فراوانی با شأن دولت‌های محلی برآمده از نظام‌های برجسته حقوقی جهانی داشته و در راستای دستیابی به استانداردهای مطلوب، ساختار مذکور مستلزم انجام اصلاحات در هر دو سطح قانونگذاری است.

  مولفه‌های موجودیت دولت‌های محلی

یک کارشناس حقوقی در پاسخ به این سوال که مولفه‌های موجودیت دولت‌های محلی چیست؟ اظهار می‌دارد: اداره تمامی یا بخش زیادی از امور محلی در حیطه اختیارات نهاد محلی قرار گرفته تا تصمیمات و اقدامات نهاد مزبور در امور محلی از طریق نهاد اجرایی‌اش، با هدف رفع نیازهای محلی به سرانجام برسند. بنابراین اولین مولفه موجودیت دولت‌های محلی، اصل مدیریت امور محلی توسط شوراهای محلی طبق اصل تفکیک امور ملی و محلی است. نگاه قوانین عادی به حیطه وظایف و اختیارات شوراهای محلی بسیار تنگ‌نظرانه و مبتنی بر عدم توسعه صلاحیت‌های ذاتی این نهادها یعنی تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی در امور محلی است.

سعید حق‌وردی یکی از مولفه‌ها در مورد جایگاه شوراها  را هویت حقوقی مستقل عنوان می‌‌کند و می‌گوید: برای آنکه اداره انحصاری و اختصاصی امری به یک واحد سپرده شود لازمه آن اعطای شخصیت حقوقی جداگانه و مستقل به آن واحد است. شخصیت حقوقی تقسیم به سه هویت مجزا یعنی استقلال حقوقی، استقلال اداری - سازمانی و استقلال مالی می‌شود.

 وی با بیان اینکه نظارت حکومت مرکزی بر دولت‌های محلی از جمله اصول نظام عدم تمرکز محلی و همچنین از الزامات تشکیل چنین دولت‌های (محلی) در ممالک جهان است، اضافه می‌کند:‌ نظارت مذکور از جهاتی قابل بررسی است؛ یکی اینکه دولت مرکزی از طریق نظارت‌ها و راهنمایی‌های گوناگون، دولت‌های محلی را برای بهبود ارایه خدمات عمومی محلی کمک می‌کند. از طرف دیگر اینکه، حکومت مرکزی با استفاده از قدرت نظارتی خود دولت‌های محلی را مقید به قیود و حدود قوانین مملکتی می‌کند.

  تقویت روحیه مردم‌سالاری

حق‌وردی در ادامه خاطرنشان می‌کند:‌ از بعد نظری و در چارچوب سیستم عدم‌تمرکز محلی، الگوی نظام‌یافته می‌تواند الگویی باشد که نظام عدم‌‌تمرکز اداری کنونی را شفاف، کارآمد و منطبق بر مولفه‌های دموکراتیک کند.
 وی می‌افزاید:‌ البته تحقق واقعی چنین نظام اداری اساسا با ایجاد اعتقاد واقعی بر نقش مردم به عنوان عنصر اصلی اداره امور کشور محقق خواهد شد. بر این اساس در ابتدا باید فرهنگ سیاسی جامعه ایرانی به سمت یک فرهنگ مبتنی بر اصول مردمسالاری و مبتنی بر مشارکت افراد اجتماع در سرنوشت سیاسی و اجتماعی خودشان، جهت‌دهی و اصلاح شود؛ ثانیا در راستای تحقق مشارکت نهادمند افراد، برای ایجاد احزاب و نهادهای مدنی در لایه‌های مختلف اجتماع ضمن تغییر بینش با اصلاح قوانین مربوطه، اقداماتی انجام شود.

این کارشناس حقوقی در پایان یادآور می‌‌شود:‌ در خصوص ایجاد تمرکززدایی توصیه می‌شود یک نظام شورایی یا نظام دولت‌های محلی به‌صورتی پیوسته و منسجم همراه با جایگاه مشخص در ساختار حقوقی – سیاسی همچنین اختیارات و وظایف روشن ایجاد شود.

 سطوح شورایی موجود در ساختار کنونی می‌تواند مبنایی برای این نظام بوده و آنچه بایستی مورد اصلاح و بازنگری واقع شود و در طراحی نظام جدید شورایی مورد نظر قرار گیرد، تعیین جایگاه سطوح شورایی مذکور در ساختار قدرت و اعطای اختیارات و وظایف متناسب با شأن تاسیس نهادهای انتخابی محلی است.