رای شماره 118 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ، موضوع ابطال نامه و بخشنامه هایی که متضمن جواز استعمال قلیان در قهوه خانه ها است

شماره هـ/92/235                                                                        31/2/1392

تاریخ دادنامه: 8/2/1393       شماره دادنامه: 118          کلاسه پرونده: 92/235

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: دادستان عمومی و انقلاب شهرستان اسلام‌آباد غرب

موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1ـ نامه شماره 198566ـ13/10/1391 رئیس دفتر رئیس‌جمهوری 2ـ بخشنامه شماره 141033/8 ـ 9/11/1391 قائم مقام وزیر کشور در امور اجتماعی و فرهنگی 3ـ بخشنامه شماره 96306/22/71ـ 15/11/1391 مدیرکل دفتر امور اجتماعی و فرهنگی استانداری کرمانشاه

گردش کار: دادستان عمومی و انقلاب شهرستان اسلام‌آباد غرب به موجب شکایت نامه شماره 92/161ـ22/2/1392 اعلام کرده است که:

«به استحضار عالی می‌رساند مطابق تبصره 1 ماده 13 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب 15/6/1385 مصرف دخانیات از جمله عرضه قلیان در اماکن عمومی ممنوع شده است و در بند 8 ماده 1 آیین‌نامه اجرایی این قانون قهوه‌خانه‌ها نیز جزء اماکن عمومی محسوب شده‌اند و مصوبه شماره 165394/ت45944ک ـ 21/8/1390 وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک مبنی بر خروج قهوه‌خانه‌ها از خدمت اماکن عمومی به لحاظ مخالف بودن آن با قانون به موجب رأی وحدت رویه شماره 607 ـ 29/8/1391 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است. بنابراین دستور و بخشنامه ریاست جمهوری به شماره 198566ـ13/10/1391 و دستور بخشنامه قائم مقام وزیر در امور اجتماعی و فرهنگی وزارت کشور به شماره 141033/8 ـ 9/11/1391 به استانداران سراسر کشور و بخشنامه مدیرکل دفتر امور اجتماعی و فرهنگی استانداری کرمانشاه به شماره 96306/22/71ـ 15/11/1391 که مبین اجازه استعمال دخانیات در اماکن عمومی و مستثنی کردن قهوه‌خانه‌ از اماکن عمومی است مغایرت صریح با قانون مذکور و آیین‌نامه اجرایی آن و همچنین رأی وحدت رویه شماره 607 ـ 29/8/1391 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری دارد. لذا ابطال بخشنامه‌های فوق‌الاشعار مورد تقاضاست. ـ دادستان عمومی و انقلاب اسلام‌آباد غرب»

نامه و بخشنامه‌های مورد اعتراض به قرار زیر است:

«1ـ نامه شماره 198566ـ13/10/1391 رئیس دفتر رئیس‌جمهوری

جناب آقای ملک زاده

معاون محترم رئیس‌جمهور و رئیس سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری

جناب آقای غضنفری

وزیر محترم صنعت، معدن و تجارت

جناب آقای نجار

وزیر محترم کشور

سلام علیکم

نامه شماره 105/110ـ 24/8/1391 اتحادیه قهوه‌خانه‌داران و قهوه‌خانه‌های سنتی کشور همراه ضمایم آن در خصوص موضوع مورد اشاره به استحضار ریاست جمهوری رسید پی نوشت فرمودند:

« باسمه تعالی
جناب آقای ملک زاده
جناب آقای غضنفری
شخصاً پیگیری دستور اجرا شده و اعلام نتیجه نمایید.
جناب آقای نجار

اجازه ندهید این قدر برای مردم مزاحمت درست شود. قهوه‌خانه‌‌داران جزء زحمتکشان کشور هستند. ـ رئیس دفتر ریاست جمهوری»

«2ـ بخشنامه شماره 141033/8ـ 9/11/1391 قائم مقام وزیر کشور در امور اجتماعی و فرهنگی

استاندار ان محترم سراسر کشور

سلام علیکم:

با احترام، پیرو مکاتبات قبلی در خصوص قهوه‌خانه‌ها و مصوبه دولت مبنی بر مستـثنی شدن آنها از شمول اماکن عـمومی تصویر دسـتور جدید ریاست جمهوری به شماره 198566ـ 13/10/1391 و مکاتبه وزیر کشور با دیوان عدالت اداری به شماره 61/6/1/134459ـ 26/10/1391 ارسال می‌شود دستور فرمایید اماکن عمومی ناجا و اداره بهداشت استان از برخورد با شاغلان این صنف (قهوه‌خانه‌داران) به دلیل عرضه قلیان خودداری نمایند البته نصب تابلو از مضرات قلیان که توسط ادارات بهداشت تهیه می‌شود در قهوه‌خانه‌ها الزامی است.»

«3ـ بخشنامه شماره 96306/22/71 ـ 15/11/1391 مدیرکل دفتر امور اجتماعی و فرهنگی استانداری کرمانشاه
رئیس محترم دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی استان
فرماندهی محترم انتظامی استان
مدیرکل محترم صنعت، معدن و تجارت استان
مدیرکل محترم میراث فرهنگی و صنایع دستی و گردشگری
فرمانداران محترم شهرستان‌های تابعه استان
سلام علیکم:

با احترام، به پیوست تصویر نامه 14033/8 ـ 9/11/1391 قائم مقام وزیر کشور در امور اجتماعی و فرهنگی و ضمایم مربوطه در خصوص مستثنی کردن قهوه‌خانه‌ها و عدم برخورد با شاغلان صنف قهوه‌خانه‌‌داران به دلیل عرضه قلیان و همچنین لزوم نصب تابلو مربوط به مضرات مصرف قلیان در این اماکن ارسال می شود. خواهشمند است دستور فرمایید هماهنگی اطلاع رسانی واقدامات لازم را معمول نمایند.»

در پاسخ به شکایت مذکور دائر به درخواست ابطال نامه رئیس دفتر رئیس‌جمهور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) به موجب لایحه شماره 114507/19818ـ 9/6/1392 توضیح داده است که:

«با احترام، عطف به نامه شماره 92/235ـ 5/4/1392 در خصوص تقاضای ابطال دستور رئیس‌جمهور (موضوع نامه شماره 198566ـ13/10/1391) و بخشنامه شماره 141033/8 ـ 9/11/1391 قائم مقام وزیر در امور اجتماعی و فرهنگی وزارت کشور و نیز بخشنامه شماره 96306/7122ـ 15/11/1391 مدیرکل دفتر امور اجتماعی و فرهنگی استانداری کرمانشاه در خصوص خودداری از برخورد با شاغلان صنف قهوه‌خانه‌‌داران، با عنایت به دفاعیات موضوع نامه شماره 58897 ـ 13/5/1392 وزارت کشور رد شکایت مورد تقاضا می‌باشد.»
متن پاسخ شماره 58897 ـ 13/5/1392 مدیرکل دفتر امور حقوقی وزارت کشور نیز به قرار زیر است:

«احتراماً، بازگشت به نامه شماره 92/235ـ 5/4/1392 در خصوص دادخواست دادستان اسلام‌آباد غرب مبنی بر ابطال دستور ریاست جمهور و بخشنامه‌های وزارت کشور و استانداری کرمانشاه به استحضار می‌رساند.

الف ـ وزارت کشور بر اساس نامه شماره 61/6/1/134459ـ 26/10/1391 خود نقض دادنامه شماره 607 صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را خواستار شده است و در کمیسیونهای تخصصی دیوان عدالت اداری طی نامه شماره 90/1243ـ 28/11/1391 اداره کل هیأت عمومی در دست بررسی است نظر به این که دادخواست شاکی مستند به این دادنامه است. بدواً رسیدگی به دادخواست وزارت کشور و بررسی مجدد دادنامه مذکور ضروری به نظر می‌رسد.

ب ـ صـرف نظر از ایراد فوق، دلایل صدور دستور وزارت کشور و ایرادات وارده به دادنامه فوق الذکر به شرح ذیل اعلام می‌شود:

1ـ استناد به قانون شهرداریها از حیث تعریف اماکن عمومی محل ایراد است، چه آن که بنـد 14 ماده 55 قانون شهرداریها مصوب 1345، در صدد بیان وظایف شهرداریها « برای حفظ شهر از خطر سیل و حریق و همچنین رفع خطر از بناها ودیوارهای شکسته و خطرناک واقع در معابر عمومی و دالانهای عمومی و...» بوده و به هیچ وجه، هدف آن تعریف یا احصای اماکن عمومی نبوده است. به عبارت دیگر، تعریف و مصداق «اماکن عمومی» از قانونی به قانون دیگر متفاوت است و در هر مورد باید به قانون مربوطه و متناسب به موضوع رجوع کرد. در پرونده حاضر تعریف و مصداق «اماکن عمومی» را باید در قوانین و مقررات مربوط به دخانیات مانند قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات و آیین‌نامه اجرایی آن با مصوبه اخیر وزرای عضو کمیسیون اجتماعی و دولت الکترونیک جستجو کرد. این تفکیک و بسترمند بودن مصادیق اماکن عمومی در حقوق خارجی نیز به رسمیت شناخته شده است.

2ـ علی رغم این که ماده 18 «قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات» تنها تصویب آیین‌نامه اجرایی قانون را بر عهده هیأت وزیران قرار داده است، اما هیأت عمومی در دادنامه شماره 222/89 ـ 22/6/1389 خود، صراحتاً تعیین مصادیق اماکن عمومی را بر عهده هیأت وزیران قرار داده است. این بدان معنی است که تعیین مصادیق اماکن عمومی از طریق مصوبات اجرایی امکان‌پذیر است و خارج شدن قهوه‌خانه‌ از مصادیق اماکن عمومی طی مصوبه 165394ـ 21/8/1390 دقیقاً در راستای اجرای حکم و مجوز قانون انجام شده است. به عبارت دیگر، از آنجا که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، صلاحیت تعیین و احصاء اماکن عمومی را مطابق رأی مذکور برای قوه مجریه به رسمیت شناخته است، قوه مجریه بنابر وظایف و اختیارات قانونی و لزوم در نظر گرفتن ملاحظات و شرایط اجتماعی نه تنها مجاز، بلکه به نظر می‌رسد چنان که قبلاً هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز تصریح داشته است، تنها مرجع صالح در تشخیص و تعیین مصادیق اماکن عمومی است. به همین جهت قوه مجریه می‌تواند در زمانهای مختلف مکانهایی را از شمول مصادیق اماکن عمومی حـذف یا مکانهایی را به آن اضافه نمـاید. رأی اخیر هیأت عمومی دیوان عـدالت اداری به شماره دادنامه 607 ـ 29/8/1391، اولاً: به نوعی در تضاد آشکار با دادنامه پیشین خود به شماره 89/222ـ22/6/1389 است، ثانیاً: با پذیرش اختیار تعیین مصادیق اماکن عمومی توسط قوه مجریه از سوی دیوان عدالت اداری، استناد به بند 14 ماده 55 قانون شهرداریها، فاقد وجاهت قانونی به نظر می‌رسد.
لذا با توجه به مراتب و مستندات فوق تقاضای رد شکایت شاکی مورد استدعاست.»

مدیرکل دفتر امور اجتماعی و فرهنگی استانداری کرمانشاه نیز به موجب لایحه شماره 29818/22/71ـ 5/5/1392 توضیح داده است که:

«عطف به اخطاریه تبادل لوایح موضوع پرونده کلاسه 92/235ـ 5/4/1392 که در تاریخ 24/4/1392 به استانداری کرمانشاه ابلاغ شده «با رعایت مهلت پاسخگویی» دفاعاً به استحضار می‌رساند:

1ـ از آنجا که تساوی آحاد ملت در برابر قانون مفروغ‌عنه است (اصل 20 قانون اساسی) «بدایتاً ایرادات وارد بر نحوه اقامه دعوا به وسیله دادستان عمومی و انقلاب شهرستان اسلام‌آباد غرب را که با اصل یاد شده در تغایر است» یادآور و به شرح آتی سایر دفاعیات را به عرض می‌رساند.
وفق ماده 21 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 «رسیدگی در دیوان مستلزم تقدیم دادخواست» تصدیق مدارک و مستندات و تودیع هزینه دادرسی است.

درخواسـت ابطال مصوبات دولتی نیز در هیچ جای قانون مستثنی از رعایت قواعد یاد شده نیست. الا در مورد پرونده‌هایی که با قرار عدم صلاحیت از مراجع قضایی دیگر ارسال می‌شود که نیاز به تقدیم دادخواست ندارد. (تبصره 1 ماده 21 قانون صدرالاشاره).
دلایل عدیده دیگر در تأیید ادعای لزوم تقدیم درخواست ابطال مصوبات دولتی بر روی برگ دادخواست «تبصره‌های اضافه شده به ذیل مواد 2 و 10 آیین دادرسی دیوان عدالت اداری می باشند. بنابراین آقای دادستان عمومی و انقلاب شهرستان اسلام‌آباد غرب در پیشگاه قانون و همانند سایر شهروندان تکلیف به تنظیم درخواست بر روی برگ دادخواست دارند. وانگهی مواردی که دادستان از پرداخت هزینه دادرسی معاف می‌باشد نیازمند تصریح قانونگذار است. کما این که فی‌المثل در ماده 376 قانون امور حسبی «درخواستهای دادستان از دادگاه مجانی و بدون هزینه است. لیکن در ما نحن‌فیه موجب قانونی برای معافیت از پرداخت هزینه دادرسی در دیوان عدالت اداری وجود نداشته» مع‌هذا به این تکلیف عام نیز عمل نشده است.

2ـ از سوی دیگر آقای دادستان عمومی و انقلاب شهرستان اسلام‌آباد غرب مدعی شده‌اند که «مدیرکل دفتر امور اجتماعی و فرهنگی استانداری کرمانشاه به موجب بخشنامه شماره 96306/22/71ـ 15/11/1391 کماکان به اجرای مصوبه ابطالی اصرار ورزیده است». در حالی که نامه مورد اشاره منصرف از عنوان و تعریف بخشنامه نزد علمای حقوق اداری است و همان گونه که مسبوق می باشید بخشنامه سندی است که به خلق و انشاء دستورات کلی در باب چگونگی اجرای یک قانون یا آیین‌نامه می‌پردازد. اما نامه منتسب به آقای پروینی وجه اخباری داشته و بدون دخل و تصرف صرفاً نامه شماره 14033/8 ـ 9/11/1391 قائم مقام وزیر کشور در امور اجتماعی و فرهنگی را به تعدادی از مقامات اجرایی استان منعکس کرده است. لذا از این حیث شکایت متوجه استانداری نیست (بند ب ماده 20 آیین دادرسی دیوان عدالت اداری).
3ـ مآلاً صدور قرار رد شکایت به طرفیت استانداری کرمانشاه را استدعا دارد.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می ‎ کند.

رأی هیأت عمومی

نظر به این که مطابق مواد 11 به بعد قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب سال 1385، استعمال و عرضه دخانیات در اماکن عمومی ممنوع اعلام شده است و مطابق بند 14 ماده 55 قانون شهرداری‌ها اصلاحی سال 1345، قهوه‌خانه‌ جزء اماکن عمومی احصاء شده است و با توجه به این که رأی شماره 607 ـ 29/8/1391 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که در آن مصوبه شماره 165394/ت45944ک ـ 21/8/1390 وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک مبنی بر حذف قهوه‌خانه‌ از مصادیق اماکن عمومی ابطال شده است نیز مؤید همین معنی است، در نتیجه نامه و بخشنامه‌های مورد اعتراض که متضمن جواز استعمال قلیان در قهوه‌خانه‌ها است، مغایر حکم قانونگذار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری