دولت اعتدال،حقوق عمومی و منشور حقوق شهروندی

محمد صالح نقره کار، وکیل دادگستری

1. منشور شهروندی، کلید دولت اعتدال در توسعه نظام حقوقی

سوژه اصلی حقوق عمومی درسه محور متمرکز است. 1٫ساماندهی، مهار، توزیع و تنظیم قدرت سیاسی 2٫ تنظیم و تنسیق رابطه شهروندان و نهاد قدرت 3٫ تضمین حق‌ها و آزادی‌های بنیادین شهروندان؛ هر دولتی که روی کار می‌آید لاجرم باید در هر سه حوزه ذیل اصل حاکمیت قانون و اصول هنجارین و اسناد فرادستی، رویکرد و کارکرد خود را تنظیم کند. دولت یازدهم هم از این قاعده مستثنی نبود با این ملاحظه که در شرایطی روی کارآمد که بحران‌ها و نقصان‌هایی در حوزه حقوق عمومی طی سنوات اخیر رخ نموده بود که باید ریشه‌یابی و درمان می‌شد. چاره کار در تدوین و تنسیق یک سند جامع که حاوی امهات حقوق شهروندان باشد تشخیص داده شد و پروژه «منشور حقوق شهروندی» در دستور کار معاونت حقوقی دولت و مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری قرار گرفت.

منشور شهروندی، کلید دولت اعتدال در توسعه نظام حقوقی است. برای دولتی که می‌خواهد رضایت شهروندان را کسب کند تاکید بر مطالبات آنها نه یک تاکتیک که یک راهبرد است.

تحقیقاً فرگشت و توسعه حقوقی با تکاپوی جامعه حقوقی برای تغییر و تکامل گره خورده است. نمی‌شود کناری ایستاد و خواست که «رجما بالغیب» دیگران جلو بروند و مابقی زبان به طعنه و نقد بگشایند. بقولی این نباشد که «شهر خالی است زعشاق، بود طرفی، مردی از خویش برون آید و کاری بکند.» بطور خاص موضوع حقوق شهروندی دو رقیب نا همدل دارد؛ یکی اقتدارگرایان که حوصله اطلاق تکلیف جدید ندارند و نمی‌خواهند دایره حقوقشان تحدید و تهدید شود؛ دیگر محافظه کاران که هر تلاشی را بر هم زننده نظم پیشین دانسته و توقع دارند نظام حقوقی، منجمد و متوقف باشد. بنظر می‌رسد باید جامعه را توصیه کرد که زیر ساخت توسعه متوازن، توسعه و اصلاح نظام حقوقی است و این مسیر با ملاحظه موج مطالبات فرامرزی حقوق بشر و شهروندی خواهی ملازم با استانداردها و موازینی هنجارین با چاشنی مردم سالاری است.

2٫ بستر تحول رژیم حقوقی با ملاحظه مطالبات شهروندی

چه با نگاه «نهاد گرایان» و چه از منظر «کارکردگرایان» به رژیم حقوقی بنگریم، نمی‌توان فارغ از مقتضیات زمان و مکان و مطالبات عمومی نیازهای مردمان عصر را پاسخ گفت. قواعد مندرس و فرم‌های خشک، رژیم حقوقی فریز شده و منجمدی خواهد ساخت که برونداد آن قطعا رضایت مردم نیست. اگر غایت رژیم حقوقی را خیر عمومی در سپهر عدل و انصاف مفروض گیریم حتما سطح مطالبات و شعاع تمنیات مردم عصر، در تار و پود آن موثر خواهد بود.

امروزه حقوق بشر و شهروندی یک مطالبه فراگیر و اصولی و هنجارین در گستره ملی و بین المللی است؛ عمل حکمرانی اگر پیشتر با مناسبات و قواعد خودگردان قیاس می‌شد در عصر جهانی شدن و فروریختن مرزهای فیزیکی و شیشه ای شدن جغرافیای مجازی، با فهرستی از محک‌ها و میزان‌ها و استانداردهای فراگیر روبروست. موضوعی که خاستگاه زمامداری را به چالش می‌کشد؛ زوال فرهنگ شهریاری و رعیت سوزی، استبداد و خودکامگی، تصمیمات من عندی و مطلقه انگارانه و یکه سالاری و اطاعت محض طلبیدن، ناپاسخگویی و نا روا داری با امواج فراگیر مردمسالاری، حاکمیت اراده عمومی، پاسخگویی، مشارکت پذیری، رواداری، تقید به حقوق یکان یکان شهروندان و کسب وجاهت در مناسبات ناگزیر بین المللی همه و همه رویکردها و کارکردهای دولت را با یک فرگشت شهروندمدار و مردم‌سالار مواجه کرده است.

3٫ تکثر کانون‌های حقوق ساز، نه یک منبع انحصاری هنجار‌ساز

اگر تا پیش از این یک نظم حقوقی از طرف یک دولت تمامت خواه و اقتدار طلب دیکته می‌شد و همگان فقط یک راه داشتند و آن تمکین بود و اگر قدرت متمرکز تنها منبع انحصاری تولید و توزیع و استقرار نظام حقوقی تلقی می‌گشت، امروزه می‌بینیم که نظم حقوقی یکپارچه، فراگیر، مدغم و منسجم دستخوش تکثر شده و دولت تنها منبع یگانه نیست. نظم حقوقی «فرو دولتی» و «فرا دولتی» پایگاه والایی یافته و مناسبات بازی سابق را بهم زده است؛ نهادهای محلی و غیر متمرکز در کنار نهادهای مدنی از یک طرف و نهاد‌ها و سازمان‌های بین المللی، انبوهی از قاعده سازی‌های فرامرزی خود سازنده هنجارند. روش‌های آفرینش‌های حقوقی و قاعده‌پردازی نیز مشارکت جویانه و غیر یکسویه شده دیالگوهای چند ضلعی بسط یافته‌اند.

خوانشی نو، زمان اندیشانه، مردم باورانه و توام با بازکاوی و باز اندیشی غیر متصلبانه و مبتنی بر نیازهای واقعی مردم، چاشنی یک رژیم حقوقی متناسب و قاعده مند و مطلوب است. حقوق متکفل تنظیم و بستر ساز تحقق زندگی شایسته برای تمام انسان‌هاست. پس باید مدام خود را منطبق با این هدف نموده و نظام سنش و ارزیابی خودپالا و پویایی داشته باشد

4٫ حقوق شهروندی، حاصل یک سیر مطالبه آگاهانه

اصولا حقوق شهروندی از جنس «حق ادعا» – «حق مطالبه» یا claim right است؛ این حقوق با مداخله حمایت گرانه دولت‌ها اولا شناسایی، دوما تضمین، سوم پایش و نظارت شود. انتظارات هنجارین امروز نسبت به رژیم حقوقی و نهاد دولت با یک فرگشت و گذار از دولت سنتی به مدرن مواجه است؛ در یک نگاه فراملی و بین المللی، نهاد دولت به معنی الاعم باید ضمن شناسایی، معرفی، آموزش بمنظور تحقق‌پذیری مصادیق حقوق شهروندی4 قدم اساسی بردارد: 1٫ پیش بینی ضمانت‌های موثر برای هر حق 2٫ مهندسی سازمان، برنامه و روش مناسب برای تحقق 3٫ تعبیه نهادهای اجرا، رصد و نظارت، حل اختلاف 4٫ لحاظ دادرسی پذیری و اعمال حق دادخواهی در موارد نقض و تعریض. . . خوب، به سوال باز می‌گردم؛ وضعیت امروز ما چگونه است؟از رنکینگ‌های بین المللی بگذریم. وضعیت حقوق شهروندی ما در انطباق با موازین اصل 3 و فصل 3 قانون اساسی و قوانین شهروندمدار دیگر چه سطحی از برخورداری یا نابرخورداری را نشان می‌دهد؟فهرست مطولی از حقوق شهروندی در قوانین پراکنده نظیر قانون گردش آزاد اطلاعات، قانون مطبوعات، تامین اجتماعی، محیط زیست، اصول 9و27 و. . . وجود دارد اما باز کمیت رژیم حقیقی و حقوقی ما لنگان بنظر می‌رسد!

5٫ شناسایی خلاء‌ها، ضرورت توجیه کننده نیاز به منشور

بدون مماشات، ما از حیث ثبوتی و اثباتی در زمینه حقوق شهروندی با خلا‌ها و کاستی‌های مواجه هستیم. منقصت‌های موردی یا سیستماتیکی که ما را مجاب به خوانشی نو و واقع گرایانه‌تر می‌کند؛ هم در عرصه داخلی و هم حوزه بین الملل، رفتار ما مورد قضاوت و در معرض تحلیل و قیاس است. نظام هنجاری ما یک نظام مکتبی اسلامی است؛ انقلاب ما یک «انقلاب فرهنگی» است و اعتقاد دارد که حامل یک پیام از جنس معنویت و اخلاق به دنیا است. این پیام از حوزه «ارزش‌ها» برخاسته، ارزش‌هایی که مولد «بینش‌ها» ست و بینش‌ها، سازنده «گرایش‌ها» هستند. تصمیمات و اقدامات ما گواه گرایش ما و مبنای بیرونی قضاوت نسبت به ماست؛ گرایش دولت‌ها که خود متولی امر عمومی می‌داند باید متاثر از ارزش‌ها باشد. نظام ارزشی ما معتقد است در دنیای سودازده مادی که گرایش‌های ماتریالیستی سیطره بر دنیا دارد، این انقلاب می‌خواهد یک گفتمان دایر بر اخلاق، معنویت، مبدا و معاد باوری و اتصال به منبع فرابشری مطرح کند که تاج «لقد کرمنا بنی ادم» بر فرق انسان می‌نهد و او را اشرف مخلوقات معرفی می‌کند. بنابراین گفتمان انقلاب یک گفتمان فوق العاده انسانی در امتداد اراده ربانی است که حق‌الناس در آن اولی نسبت به حق‌الله است. گفتمانی که به فرموده امیر المومنین(ع) حاضر نیست به اندازه ران ملخی حقوق افراد را پایمال کند و برای شرافت، عزت و کرامت انسان‌ها ارزش نخستین قائل است و حفظ حیثیت و حقوق مردم را از اوجب واجبات می‌داند نه حفظ نهاد قدرت را. منطقی که شجاعانه می‌آموزد «کونو احرارا»

6٫ انقلاب اسلامی، خود باید داعیه دار حقوق بشر در دنیا باشد

کشور ما باید داعیه دار بزرگ حقوق بشر و شهروندی و عامل و راعی آن باشد، هم در مناسبات خصوصی و هم حوزه عمومی؛ ما باید مدام مراقب و پایشگر خود باشیم تا حقوق شهروندان احتشام و اعتبار لازم را داشته باشد. در موارد زیادی می‌بینیم و می‌دانیم که چنین نیست و باید اقدامات درخوری برای بهبود سطح برخورداری مردم از حقوق خود با تراز نظام مردمسالاری دینی تدبیر نماییم. بنابراین نیازمند بازخوانی هنجارها، ساختار‌ها و رفتارهای نهاد دولت نسبت به حقوق شهروندان هستیم. در رابطه با اینکه چرا اساساً باید منشور حقوق شهروندی تدوین و منتشر شود دو نکته وجود دارد یکی بحث «مبنایی» است بشرح آنچه مقدمتا اشاره شد و دغدغه نظام هنجاری نه بعنوان تاکتیک، بلکه ذات و گوهره نظام دینی و استراتژی قدرت مقید به حق الناس توصیف گردید و ایضا مسئولیتی که قانونگذار اساسی به رئیس جمهور واگذار نموده است؛ دیگر از لحاظ «اقتضایی» است ؛

7٫ رژیم حقوقی، همگرا و سیستم وار باید ضمانتگر حقوق شهروندی باشد

اولا:ً یک نگرش سیستماتیک به نظام حقوقی کشور این دلالت را عیان می‌سازد که قوانین و مقرارت در غالب حوزه‌ها ازجمله حقوق شهروندی موجد یک مجموعه همگرا و سیستم‌وار نیستند. لذا وجود سندی حقوقی با جایگاهی روشن که «حقوق بشر بنیاد» تنظیم و تنسیق شده و مجموعه ای از امهات حقوق شهروندی را گردآورده باشد بیشتر می‌تواند نسبت به گزاره‌های پراکنده قانونی اثرگذار و سیستم‌وار عمل کند؛

دوماً رژیم حقوقی باید با مقتضیات روز سازگار باشد و مدام خود را بروز کند. حق در فضای سایبر یک حق جدید است که شاید ده سال پیش مطرح نبود اما امروزه رژیم حقوقی باید نسبت به آن توجه داشته باشد.

سوماً آسیب شناسی روندها و رویکردها در دهه چهارم انقلاب ضرورت دارد. چرا که ما شاهد نابرخورداری‌های ملموسی هستیم. باید مناسبات فی مابین مردم با مردم و ارتباطات میان حاکمیت و مردم را رصد کنیم و ببینیم در چه مواردی نقض حقوق بشر و شهروندی به صورت سیستماتیک و یا موردی صورت می‌گیرد. این یک حرکت مستمر است. در هر حوزه‌ای ما می‌توانیم از حق‌های بنیادین و حق‌های نسل اول دوم و سوم حقوق بشر پیدا کنیم که نقص‌ها و نقض‌هایی وجود دارد و می‌بایست تعلیل و ترمیم و تنظیف و تنظیم شود.

چهارم اینکه ماهیت حقوقی منشور را نباید فراموش کرد. منشور یک سند اعلامی است؛ یک برنامه و خط مشی است. استراتژی دولت یا بعبارتی polici plan and دولت است. تلاش برای حقوق شهروندی مستلزم یک رژیم حقوقی است. دولت پیش از آنکه بگوید من کجا باید بروم بایید اعلان کند کجا نباید بروم و چه نباید بکنم. این باید و نباید در یک بسته حقوقی نضج می‌گیرد.

ریل‌گذاری دولت برای طی طریق، مستلزم فلش گذاری هدفمند و مقصد گراست. اسناد بالادستی نظام مانند سند چشم انداز، سیاست‌های کلی نظام همه در مهندسی رژیم حقوقی ما جایگاه خودشان را دارند. منشور حقوق شهروندی در بدو امر عنوان منشور را دارد. این منشور دلالت مفهومی و پیامد معنایی خودش را دارد. منشور در همه جای دنیا یک برنامه است یک اعلامیه است در کشور ما با ملاحظه نظام حاکم بر کشور، دولت آمده است و یک کار ابداعی ذیل اصل 134 قانون اساسی نموده است. دولت مصمم است که برنامه و خط مشی خود را به سمت موازین حقوق بشر و شهروندی سوق دهد. این منشور در عرض قانون اساسی نیست بلکه ذیل قانون اساسی است و یک سند توصیفی و توسعه ذیل قانون اساسی می‌باشد. برای شبیه‌سازی می‌توان گفت شبه آیین نامه اجرایی ذیل فصل 3 قانون اساسی است. بقول اصولیون مقدمه واجب، واجب است و مفاد منشور هم جنبه تمهیدی و تامینی نسبت به قانون اساسی دارد؛ از درون این منشور، دستور‌ها و مرام‌نامه‌های دولت منتشر می‌شود، قطعاً این سند نباید تولید حق و تکلیفی فراتر از قانون اساسی و قوانین عادی کند، اما دولت باید برنامه و خط مشی خود را طی فهرستی شفاف و مشخص اعلام کند. دولت با این منشور باید اعلام کند من سیاست‌های بی‌حاشیه و روشن در رابطه با مناقصه‌های کلان را خواستارم.

من پیش بینی پذیری امور اداری را برای اینکه مردم بتوانند زندگی خودشان را با برنامه‌های آتی دولت هماهنگ کنند، اعلام می‌کنم. من بر حسب مسئولیت نظارت بر اجرای قانون اساسی و سوگند اجرای قانون اساسی، لایحه جرم سیاسی را تدوین و ارائه خواهم کرد. به نظر می‌رسد دولت درمقام سامان دهی به حقوق شهروندی تصمیم دارد چندین لایحه برای اجرای حقوق شهروندی به مجلس ارائه کند و نمی‌خواهد منشور فقط به صورت کلی و شعاری باقی بماند.

8٫ حقوق شهروندی، خاستگاه مردمسالارانه، دایر بر حاکمیت قانون

خاستگاه حقوق شهروندی مردم سالاری و حاکمیت قانون است ؛ گوهر حقوق شهروندی عبور از ایستگاه «رعیت» به پرشگاه «شهروند» است. شهروند با حق داشتن تعریف می‌شود. اولین گام شهروندی شناسایی حق انتخاب، حق مشارکت سیاسی و نظارت بر امر عمومی است؛ نمی‌توان به حقوق شهروندی التفات داشت و در عین حال ازمقدمه ی واجب آن غفلت کرد.

یک دولت مرکز گرا بدون اتصال به تصمیم مردم مشروعیت خود را زایل می‌سازد؛ هر قدر این اراده عمومی ناب‌تر و قصد انشاء آن، شفاف‌تر، آگاهانه‌تر و منجز‌تر باشد عیار مردمسالاری خلوص و قوام افزونتری دارد. البته قانون اساسی ما آنقدر پیشرو بوده که اصل طلایی آن یعنی اصل 56 (حق تعیین سرنوشت) تکلیف همه را کاملاً روشن و مشخص و راه را بر تفاسیر باژگونه بسته است. همه امور کشور متکی به آرا عمومی است و این مهم بدون دولت تعهد مدار و ملتزم به آرای مردم و امانتدار تحقق پذیر نیست. ما در این زمینه دچار نقص‌های رفتاری هستیم هرچند از حیث ساختاری کاستی‌هایی در نظام انتخاباتی تراز نظام اسلامی خصوصا از نظر داوری و مرجع حل اختلاف بی‌طرف و مستقل وجود دارد که با توجه به سوابق تاریخی، امید به اصلاح آن می‌رود. بنظر من هم منشور در این زمینه نیازمند توسعه و تکامل است.

9٫ دلالت‌های مفهومی و کارکردی حقوق نرم و حقوق سخت

دقت شود منشور از جنس «حقوق نرم» است و حداقل در فاز اول آن، موجد حق و تکلیف جدید نیست؛ اصل عدم صلاحیت و قانونی بودن، ایجاب می‌کند تنها قانون مناط صلاحیت مقام عمومی در اتخاذ تصمیم و ارتکاب اقدام باشد. پس دولت بخودی خود نمی‌تواند برای دیگر قوا و حتی اجزای خود تعیین تکلیف کند. هر چند در چارچوب قانون و با لحاظ نظارت سیاسی و قضائی می‌تواند برنامه و خط مشی خود را در قالب اصل 134 یا مصوبه هیات وزیران یا آیین نامه یا بخشنامه در اقلیم صلاحیت خود ابلاغ نماید. تنها زمانی که اراده دولت از دالان قانون گشت می‌تواند برای سایر قوا الزام آور باشد؛ اصولاً حقوق شهروندی عزم حاکمیتی می‌طلبد؛ اراده سیاسی اگر پشتوانه منشور حقوق شهروندی نباشد این منشور یک کاغذپاره است. این اراده سیاسی به همه عناصر نهاد قدرت، تجزیه می‌شود. حقوق شهروندی بدون تضمین موفق نخواهد بود. این حقوق بخشی مربوط به قوه مجریه است، بخشی مربوط به قوه قضاییه است. قانون اساسی مرکب از تکالیف حاکمیت نسبت به حقوق ملت است. اما منشور حقوق شهروندی دولت هم وظایف دولت «به ماهو دولت» هم وظایفی که دولت در قبال سایر قوا دارد را یادآور می‌شود. دولت در حوزه ی قوه مجریه مکلف است و در حوزه‌‌های دیگر حالت ارشادی، هشداری و انذاری، تامینی و تمهیدی دارد.فرض فقدان قوه قضائیه شایسته، مستقل و حقوق شهروندمداردرهرکشورمترادف با فقدان حقوق شهروندی و معلق ماندن مطالبات در این حوزه است.

با این فرض حقوق شهروندی سندی می‌شود که فریاد بر نمی‌آورد و فقط سطح مطالبات را منصرف از پاسخ آن بالا می‌برد و لاغیر! چرا که هر حقی بدون مستظهر بودن به دادخواهی و تظلم بر باد است!دولت باید بصورتی ایجابی، فعالانه و کنشمندانه، فرصت‌سازانه و تعامل گرایانه و مقصدنگرانه، دغدغه‌های حقوق شهروندی را دنبال و به فرگشت و توسعه نظام حقوقی دایر مدار حقوق بشر و شهروندی مدد رساند. این امر نیازمند سعه صدر حداکثری و تعامل برون دولتی بسیط است که با لحاظ حمایت مقام رهبری از دولت و مشی اعتدال مطروحه، دست یافتنی است.

10٫ نهاد مدنی پایشگر، دولت حمایتگر

تحقیقا و نوعا، دولت‌ها متکفل قابل اعتمادی برای پایش و نظارت حقوق شهروندی نیستند. بیم سوءاستفاده و بهره برداری ابزاری و بازاری و شعاری یا تفسیر و توجیهات ناروا از این موضوع می‌رود. اعمال حاکمیت، نظم عمومی، مصلحت همگانی، مقتضای اداره جامعه و. . . از مواردی است که دولت‌ها رفتار ناقض حقوق شهروندی خود را با آن تئوریزه و پیرایش می‌کنند. بهترین رکن پایش و داوری، افکار عمومی و نهادهای ذینفع واسط و حلقه‌های موثر و سامان‌مند جامعه مدنی هستند؛ ما نیازمند نهادهای مدنی قوی‌تری برای تحقق حقوق شهروندی هستیم. کارگزاران دولتی نمی‌توانند یگانه اتکای حقوق ملت‌ها باشند. در نخستین گام چنان که در فصل سوم منشور هم آمده دولت باید به جامعه مدنی بها دهد گروه‌های تخصصی در حوزه عمومی غیردولتی باید ناظر حقوق شهروندی باشند. دولت اگر عزم اعطا و استیفای حقوق شهروندی دارد باید فضای رشد جامعه مدنی را فراهم کند.

بدبینی به صنوف و سندیکاها و نمایندگان حوزه عمومی غیر دولتی و مفروض انگاری سوء نیت عام و خاص برای آنها، مغایر عزم تحقق پذیری حقوق شهروندان است. اقلیت‌ها و قومیت‌ها اگر اکرام شوند و از حقوق خود برخوردار گردند، می‌توانند ذیل ایده شهروند ملی و با لحاظ مقتضیات تمامیت ارضی، فعالانه، پویشگر حقوق خود باشند و زندگی خجسته‌تر و شایسته‌تری را تجربه کنند.

در یک کلام، با رعایت موازین حقوق بشر و شهروندی، همه شهروندان خرسندند و ایران برای همه ایرانیان، خواستنی‌تر و دوست داشتنی‌تر است. امید آنکه به لطف الهی و تکاپوی صاحبان قدرت، شتابان به این سمت پیش رویم. . . تا بعد از این یاران چه باشد شیوه و تدبیر ما؟!