رای شماره 938 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال شیوه نامه نحوه تشکیل و فعالیت اتحادیه بافندگان فرش دستباف

رأی شماره 938 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال شیوه‌نامه نحوه تشکیل و فعالیت اتحادیه بافندگان فرش دستباف (موضوع ماده 77 قانون نظام صنفی) مصوب 5/11/1385 وزیر بازرگانی ]صنعت، معدن و تجارت[

شماره هـ/90/349                                                                          5/6/1393

تاریخ دادنامه : 20/5/1393       شماره دادنامه: 938      کلاسه پرونده : 90/349

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم پوران ابراهیمی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال شیوه‌نامه نحوه تشکیل و فعالیت اتحادیه بافندگان فرش دستباف (موضوع ماده 77 قانون نظام صنفی) مصوب 5/11/1385 وزیر بازرگانی [صنعت، معدن و تجارت]

گردش کار: خانم پوران ابراهیمی به موجب دادخواستی ابطال شیوه‌نامه نحوه تشکیل و فعالیت اتحادیه بافندگان فرش دستباف (موضوع ماده 77 قانون نظام صنفی) مصوب 5/11/1385 وزیر بازرگانی [صنعت، معدن و تجارت] را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«سلام علیکم،
با احترام، طبق قانون نظام صنفی تبصره 4 ماده 28 و 21 آیین‌نامه (شیوه‌نامه) واحدهای صنفی می‌باید توسط دبیرخانه هیأت عالی نظارت تهیه و به تصویب وزیر بازرگانی برسد در حالی که شیوه‌نامه مورخ 5/11/1385 توسط مرکز فرش ایران که سمتی در این قانون ندارد تهیه و تصویب شد از این گذشته، شیوه‌نامه مورد ابطال و در مواد مختلف با قانون نظام صنفی مغایرتهایی دارد که موجب تضییع حقوق واحدهای صنفی فرش دستباف می‌شود از جمله این مواد ماده 13، 11، 10، 8، 4 و 3 تعرفه می‌شوند. نظر به این که نظام صنفی مصوب 24/12/1382 تشخیص تشکیل اتحادیه‌های صنفی و شیوه اداره این اتحادیه‌های واحدها را به عهده کمیسیون عالی نظارت به طبع آن کمیسیون نظارت استانها قرار داده است و آیین‌نامه و بخشنامه‌های مربوط می‌باید توسط کمیسیون عالی نظارت تهیه و تدوین و به تصویب وزیر بازرگانی برسد لذا خواهان رسیدگی و ابطال شیوه‌نامه مورخ 5/11/1385 مربوط به اتحادیه فرش دستباف ایران هستم.»

شیوه‌نامه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«شیوه‌نامه نحوه تشکیل و فعالیت اتحادیه بافندگان فرش دستباف موضوع ماده 77 قانون نظام صنفی

مقدمه:

به منظور ایجاد و توسعه تشکلها، سازماندهی و کمک به توانمندسازی بافندگان، تولیدکنندگان و خدمات جانبی فرش دستباف کشور، بسترسازی در جهت انجام حمایتهای قانونی، بهره مندی و برقراری ارتباط در زمینه های مختلف بین آنان و اصناف کشور، در راستای اجرای ماده 77 قانون نظام صنفی، اتحادیه صنفی تولیدکنندگان و بافندگان فرش دستباف با هدایت سازمان بازرگانی استانها و مشارکت کلیه دست اندرکاران مرتبط با فرش دستباف (بافندگان، تولیدکنندگان، شرکتهای تعاونی، مجتمعهای قالی بافی و ...) بر اساس مفاد این شیوه‌نامه تشکیل می‌شود.

ماده1ـ اتحادیه تولیدکنندگان و بافندگان فرش دستباف شخصیتی حقوقی و غیرانتفاعی است که در اجرای ماده 77 قانون نظام صنفی و به منظور حمایت از تولیدکنندگان و بافندگان فرش دستباف طبق مفاد این شیوه‌نامه تشکیل می‌شود.

تبصره: اتحادیه تولید کنندگان و بافندگان فرش دستباف موضوع ماده 77 قانون  نظام صنفی در این شیوه‌نامه به اختصار « اتحادیه» خوانده می‌شود.

ماده2ـ کلیه افراد حقیقی یا حقوقی که به صورت مجتمع تولیدی، کارگاهی یا خانگی به تولید و بافت فرش دستباف مشغول هستند به عضویت این اتحادیه در می آیند.

ماده3ـ اتحادیه در سطح شهرستانها و در صورت نیاز در سطح استان بدون رعایت ماده 21 قانون نظام صنفی تشکیل می‌شود. تشخیص ضرورت تشکیل اتحادیه‌های استانی به عهده کمیسیونهای نظارت مراکز استانها است.

تبصره: تعیین حد نصاب لازم برای تشکیل اتحادیه به عهده کمیسیون نظارت است.

ماده4ـ برای واحـدهای خدماتی دارای جا و مکان ثابت که اتحادیه صنفی مربوط به فعالیتهای آنها شامل قالیشویی، رفوگری، چله کشی، چله دوانی، پرداخت و تکمیل فرش، طراحی و نقشه‌کشی، وجود نداشته باشد توسط اتحادیه پروانه کسب صادر می‌شود.

تبصره: برای اشخاصی که به حرفه بافندگی، رفوگری، چله دوانی، چله کشی، طراحی و نقشه‌کشی که به صورت انفرادی (خانگی و یا سیار) فعالیت می نمایند کارت شناسایی متناسب با نوع فـعالیت آنها صادر می‌شود و از مزایای برابر با اعضای اتحادیه (حق رأی، عضویت هیأت مدیره، بیمه، تسهیلات و ...) بهره‌مند خواهند شد. این قبیل افراد در صورتی که دارای جا و مکان ثابت باشند موظف به دریافت پروانه کسب خواهند بود و اتحادیه نیز مکلف است در اسرع وقت نسبت به صدور پروانه کسب جهت آنان اقدام نماید.

ماده5 ـ برای دارندگان گواهی فعالیت مرتبط با فرش قبل از ابلاغ این شیوه‌نامه از سایر دستگاهها (کمیته امداد امام خمینی (ره)، بهزیستی، جهاد کشاورزی، تعاون، صنایع دستی و...) متناسب با نوع فعالیت آنها با رعایت ماده 4 و تبصره ذیل ماده 4 گواهی جدید (کارت شناسایی یا پروانه کسـب) صادر می‌شود و می‌توانند به عـضویت اتحادیه درآیـند. از تاریخ ابلاغ این شیوه‌نامه صدور گواهی مرتبط با فرش تحت هر عنوان از سایر دستگاههای فوق الاشاره پذیرفتنی نبوده است و نمی توانند به عضویت اتحادیه درآیند.

تبصره: بدیهی است کارت صادر شده از دستگاههای فوق الذکر که قبل از تاریخ 29/12/1383 صادر شده قابل پذیرش است ضمناً کارت صادر شده توسط سازمانهای بازرگانی کماکان قابل اعتبار است.

ماده6 ـ شرایط و مدارک لازم جهت دریافت پروانه کسب:

تابعیت جمهوری اسلامی ایران

تبصره: در مورد اتباع بیگانه داشتن پروانه کار معتبر از وزارت کار و امور اجتماعی و پروانه اقامت معتبر از وزارت کشور ضروری است.

2ـ ارائه سند مالکیت یا اجاره‌نامه رسمی و یا عادی و یا مبایعه‌نامه و یا ارائه قراردادهای منعقده فی‌مابین متقاضی پروانه کسب با ادارات و سازمانهای دولتی، نهادها، شهرداریها، شرکتهای تعاونی مسکن و شرکتهای خاص صنعتی، شرکتهای تحت پوشش سازمانهای دولتی و نهادها.

تبصره: دریافت تعهد محضری از دارندگان اجاره‌نامه عادی مبنی بر پذیرش مسؤولیت حقوقی ناشی از آن.

3ـ گواهی پایان خدمت نظام وظیفه یا معافیت دائم و یا ارائه گواهی معتبر مبنی بر داشتن معافیت تحصیلی یا پزشکی و همچنین دارندگان دفترچه آماده به خدمت بدون مهر غیبت و در مدت اعتبار آن وفق (بند 6) ماده 10 قانون نظام وظیفه و بندهای (ج)، (د)، (ی)، ماده 50 آیین‌نامه اجرایی قانون مزبور.
تبصره: حداقل سن دریافت پروانه کسب برای خانمها 18 سال تمام است و نیازی به ارائه مدارک موضوع بندهای 4 و 6، ماده 6 نمی باشد.

4ـ ارائه گواهی عدم سوء پیشینه.

5 ـ سواد خواندن و نوشتن (به استثنای متقاضیانی که سن آنها از 50 سال به بالا می‌باشد).

6 ـ گواهی عدم اعتیاد به مواد مخدر از وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی.

7ـ عکس جدید زمینه سفید 2 قطعه.

8 ـ فتوکپی شناسنامه عکس‌دار 2 برگ و در مورد اتباع بیگانه فتوکپی تمامی صفحات گذرنامه معتبر، پروانه کار معتبر از وزارت کار و امور اجتماعی و پروانه اقامت معتبر از وزارت کشور جمهوری اسلامی ایران

تبصره: صدور پروانه کسب برای افراد حقیقی و یا حقوقی برای ارائه وکالت‌نامه ممنوع است.

ماده7ـ: شرایط و مدارک لازم برای دریافت کارت شناسایی:

1ـ تابعیت جمهوری اسلامی ایران

2ـ گواهی پایان خدمت یا معافیت از خدمت نظام وظیفه

3ـ حداقل سن 15 سال

4ـ عکس جدید 3 قطعه

5 ـ فتوکپی شناسنامه عکس‌دار

6 ـ گواهی اشتغال به بافندگی و حرف وابسته به فرش دستباف، از شرکتهای تعاونی فرش دستباف، شورای محل یا سایر دستگاههای مرتبط با فرش دستباف و تأیید کمیسیون فنی اتحادیه

ماده8 ـ به منظور تسریع در تشکیل اتحادیه‌های استانی و شهرستانی بافندگان فرش دستباف به سازمانهای بازرگانی استانها موظفند با همکاری مجامع امور صنفی و سایر دستگاههای مرتبط نسبت به شناسایی، اطلاع رسانی و توجیه کارفرمایان و بافندگان و سایر حرف موضوع ماده 4 (کارگاهی و خانگی) اقدام و در صورت رسیدن به حد نصاب (طبق نظر کمیسیون نظارت) ترتیبی اتخاذ نمایند تا حداکثر پس از 3 ماه از زمان ابلاغ این شیوه‌نامه اتحادیه تشکیل و فعالیت خود را آغاز نماید.

تبصره: فراهم کردن زمینه عضویت سایر واجدین شرایط در اتحادیه‌های تشکیل شده به عهده اتحادیه جدید التأسیس خواهد بود که با حمایت و پشتیبانی مجامع امور صنفی و سازمانهای بازرگانی صورت خواهد پذیرفت.

ماده9ـ مراحل اجرایی تشکیل اتحادیه به شرح ذیل است:

الف: تشکیل هیأت مؤسس اتحادیه با حضور نماینده مجمع امور صنفی، مسؤول فرش استان به عنوان نماینده سازمان بازرگانی و در شهرستانها نماینده اداره بازرگانی شهرستان، دو نفر از واجدین شرایط عضویت در اتحادیه معرفی شده از سوی شرکتهای تعاونی فرش دستباف و دو نفر از طرف کارگاههای متمرکز و کارگاههای غیر متمرکز با مدیریت متمرکز و یک نفر از بافندگان فرش به انتخاب رئیس سازمان بازرگانی استان و در شهرستانها به انتخاب رئیس اداره بازرگانی شهرستان.

ب: فراخوان عمومی برای ثبت نام و شناسایی واجدین شرایط عضویت در اتحادیه توسط هیأت مؤسس با همکاری سازمان بازرگانی استان و مجامع امور صنفی.

ج: پس از تکمیل فرمهای درخواست عضویت توسط کمیسیون نظارت با دعوت هیأت مؤسس مجمع عمومی اتحادیه تشکیل می‌شود و در همان جلسه اعضای هیأت‌مدیره اتحادیه مطابق فرآیند انتخاباتی برگزیده خواهند شد.

ماده10ـ ترکیب اعضای هیأت مدیره اتحادیه:

1ـ دو نفر از اعضای شرکتهای تعاونی فرش دستباف به عنوان عضو اصلی

2ـ یک نفر از نمایندگان کارگاههای متمرکز و کارگاههای غیر متمرکز با مدیریت متمرکز (که جزء اعضای شرکتهای تعاونی فرش نباشند) به عنوان عضو اصلی

3ـ دو نفر از بافندگان خانگی و حرف مرتبط با فرش دستباف (که جزء اعضای شرکتهای تعاونی فرش دستباف نباشند) به عنوان عضو اصلی

4ـ یک نفر از نمایندگان کارگاههای متمرکز یا کارگاههای غیرمتمرکز با مدیریت متمرکز و یک نفر از بافندگان خانگی و حرف مرتبط با فرش دستباف به عنوان عضو علی‌البدل (که جزء اعضای شرکتهای تعاونی فرش دستباف نباشند)

5 ـ تعیین سمت اعضای هیأت مدیره انتخابی بر اساس ماده 23 قانون نظام صنفی و تبصره ذیل آن خواهد بود.

تبصره1: شرکت کنندگان در انتخابات اعضای هیأت مدیره اتحادیه را با ترکیب فوق‌الذکر تعیین خواهند نمود.

تبصره2: در صورت عدم وجود تعداد اعضای اصلی و علی‌البدل در هر یک از بندهای 4، 3، 2 و 1 ماده  مذکور تعیین اعضای جایگزین توسط کمیسیون نظارت استان یا شهرستان انجام خواهد گرفت.

ماده11ـ اتحادیه بابت صدور کارت شناسایی مجاز به دریافت حداکثر مبلغ بیست هزار ریال خواهد بود. جهت صدور پروانه کسب مبلغ مزبور با پیشنهاد اتحادیه و تصویب کمیسیون نظارت تعیین می‌شود. همچنین می توان حق عضویت سالیانه دارندگان کارت شناسایی حداکثر به مبلغ یکصد هزار ریال و دارندگان پروانه کسب توسط کمیسیون نظارت تعیین شود.

ماده12ـ سازمانها و ادارات بازرگانی استانها و شهرستانها و مجمع امور صنفی مرتبط در مورد تأمین جا و مکان مناسب، تجهیزات و پرداخت حقوق و دستمزد نیروی انسانی اتحادیه‌های صنفی بافندگان مساعدت لازم را به عمل خواهند آورد.

تبصره: خدمات اعضای هیأت مدیره اتحادیه، افتخاری خواهد بود. بدیهی است کمیسیونهای نظارت استان یا شهرستان می‌توانند در پایان هر سال با توجه به وضعیت مالی اتحادیه و عملکرد اعضای هیأت مدیره نسبت به تخصیص وجوهی از درآمدهای اتحادیه به عنوان پاداش به آنان اقدام نمایند.

ماده13ـ اتحادیه از پرداخت حق عضویت به مجمع امور صنفی معاف است.

تبصره: در صورت کمبود منابع مالی برای انجام وظایف اتحادیه، مجمع امور صنفی موظف به حمایت و پشتیبانی از اتحادیه است.

ماده14ـ مرکز ملی فرش ایران و سازمان بازرگانی استان می‌تواند حمایتهای دولت از قبیل تسهیلات و معافیتهای بیمه ای، پرداخت تسهیلات و ... را از طریق اتحادیه در اختیار اعضاء قرار دهند.

ماده15ـ شرکتهای تعاونی فرش به عنوان یک شخصیت حقوقی از دریافت پروانه کسب صنفی مستثنی می باشند.

ماده16ـ مرکز ملی فرش ایران به عنوان متولی امور فرش دستباف کشور و به تبع آن سازمانهای بازرگانی استان موظفند نظارت و هدایت لازم برای تشکیل و فعالیت اتحادیه را معمول و گزارش حمایتها و اقدامات انجام شده در راستای ارتقای اثر بخشی این اتحادیه‌ها را سالانه به وزیر بازرگانی و معاونت توسعه بازرگانی داخلی ارائه نمایند.

ماده17ـ این شیوه‌نامه در 17 ماده و 12 تبصره در اجرای ماده 77 قانون نظام صنفی توسط مرکز ملی فرش ایران و مرکز امور اصناف و بازرگانان تهیه و در تاریخ 5/11/1385 به تصویب وزیر بازرگانی رسید و جایگزین شیوه‌نامه مصوب مورخ 31/1/1384 گردید.»

در پاسخ به شکایت شاکی، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره 568842/32ـ 7/6/1390 توضیح داده است که:

«سلام علیکم:

احتراماً، بازگشت به نامه شماره 900314ـ 25/4/1390 مبنی بر ارسال نسخه دوم دادخواست خواهان خانم پوران ابراهیمی با موضوع پرونده کلاسه 9009980900030971 به انضمام پنج برگ مستندات به استحضار می‌رساند:

  موضوع از مراجع ذی ربط (مرکز ملی فرش ایران و مرکز اصناف و بازرگانان ایران و دبیرخانه هیأت عالی نظارت) استعلام که پاسخ این مراجع طی نامه‌های شماره 557139/14ـ 12/5/1390 و 562384/42ـ 23/5/1390 به این دفتر واصل شده است. ضمن ارسال تصویرنامه‌های فوق‌الذکر به استحضار می‌رساند از آن جا که برابر ماده (77) قانون نظام صنفی به کـمیسیونهای نظارت مراکز استانها اجازه داده شده است. در هر استان نسبت به تشکیل اتحادیه استانی بدون رعایت مفاد ماده (21) قانون نظام صنفی اقدام نماید، لذا با توجه به ماده (21) و احتراز از ناهماهنگی و عدم اتحاد روش و رویه و به تبع آن بروز مشکلات عدیده احتمالی، وزیر بازرگانی به عنوان رئیس هیأت عالی نظارت به استناد بند (و) ماده (55) قانون نظام صنفی نسبت به دستور تهیه، تصویب و امضای (دستورالعمل)   شیـوه‌نامه نحوه تشکیل و فـعالیت اتحادیه بافندگان فرش دسـتباف اقدام کرده است. لذا با توجه به موارد مـارالذکر و عدم تباین شیوه‌نامه با قوانین جاری از جمله قانون نظام صنفی خواسته خواهان فاقد ادله و وجاهت قانونی بوده است تقاضای رد دادخواست فوق‌الذکر را دارد.»

متن نامه شماره 557139/14ـ 12/5/1390 رئیس مرکز فرش ایران به قرار زیر است:

«با سلام و احترام:

بازگشت به نامه شماره 552189/32ـ 3/5/1390 در خصوص دادخواست خانم پوران ابراهیمی مبنی بر تقاضای ابطال شیوه‌نامه تشکیل و فعالیت اتحادیه بافندگان فرش دستباف مصوب 5/11/1385 موارد زیر جهت اطلاع و بهره‌برداری ایفاد می‌شود:

1ـ مسؤولیت تنظیم نهایی و ابلاغیه شیوه‌نامه تشکیل و فعالیت اتحادیه بافندگان فرش دستباف به شماره 32339/1ـ 5/11/1385 طی نامه شماره 47018/42ـ 11/11/1385 به عهده آقای سید حسین فرجی رئیس وقت مرکز اصناف و دبیر هیأت عالی نظارت و با امضای وزیر وقت وزارت متبوع بوده و همزمان به این مرکز و رؤسای ادارات بازرگانی استانها ابلاغ شده و برابر قوانین و مقررات اقدام شده است.

2ـ در چارچوب لایحه اصلاح قانون نظام صنفی، اصلاح ماده 77 قانون نظام صنفی کشور، مربوط به اتحادیه‌های صنفی بافندگان فرش دستباف در دستور کار کمیسیون تخصصی مربوطه در مجلس شورای اسلامی بوده است لذا اصلاحیه قانون و آیین‌نامه اجرایی آن متعاقباً اعلام خواهد شد.»     

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند.

 رأی هیأت عمومی

با توجه به این که بند (و) ماده 55 قانون نظام صنفی کشور مصوب سال 1382، اختیار تعیین دستورالعمل نظارت بر انجام وظایف قانونی و ایجاد هماهنگی بین کمیسیونهای نظارت اتحادیه و مجامع امور صنفی کشور و شورای اصناف کشور و نظارت بر فعالیت آنها در حدود مفاد این قانون را به هیأت عالی نظارت محول کرده است و وزیر بازرگانی به عنوان رئیس این هیأت به تنهایی اختیار اعمال شرایط مقرر در بند (و) را ندارد، از این جهت تصویب شیوه‌نامه مورد شکایت خارج از حدود اختیارات وزیر بازرگانی [صنعت، معدن و تجارت] به عنوان رئیس هیأت عالی نظارت تشخیص می‌شود و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری